在行政法理论中，行政确认行为不同于其他具体行政行为，它是对既有的身份、能力、权利、事实的确定和认可，其效力具有前溯性。具体就道路交通事故责任认定而言，它是一种事后的推断和分析。事故发生当时的情景无法再现，只能通过现场留存的痕迹、物品以及有关人员的描述来判断事故发生的原因，也正是基于此，这一类行为技术鉴定的性质更为明显。囿于客观条件的限制和人们认识水平的差异，不可能得出对事故发生情况绝对真实的判断，只能去争取一种相对真实的结果。通过证据重构事实，这一过程与司法程序中事实的认定过程有某种相似之处。[8]不同的是，在此过程中是行政主导，行政机关在证据的收集方面，要比法官具有更多的主动性，有关事故发生的人证、物证都是由行政机关组织进行采集。那么这也意味着行政机关的行为是否合乎取证和认证的规则，将极大地影响到结论的准确性和公正性。立法上对道路交通事故处理的一系列规定，正是为了减少执法者恣意妄为的非理性因素对认定结论的影响，使行政过程合法化，以这种“看得见的正义”奠定行政确认的合法性基础。
在刘秋海一案中，那份《道路交通事故责任认定书》受到合法性质疑的原因就在于认定事故责任过程中出现的种种违法现象。本文以此案为例，结合有关的法律规定，说明公安机关应当遵循的规则。
主体资格 除了行政主体适格，即交通事故由当地公安机关交通管理部门处理以外，主体资格合法还包括代表行政主体执行职务的人员也应当适格。按规定，交通警察须有三年以上交通管理实践，通过专业培训考试，持有各省、自治区、直辖市交警总队颁发的交通事故处理证，才有资格处理交通事故。[9]刘秋海案中的交警林国兴只是广西省北海市银海区交警大队主管路面的民警，并不具备合法的主体资格。办案人员与本交通事故有利害关系或者其他关系可能影响公正处理的，应当自行回避。[10]林国兴与该案的所谓受害人陈小俐原本就认识，受朋友之托出面处理交通事故，从动机上来说，就有徇私枉法之嫌。
取证与认证 公安机关接到报案后，应当立即派员赶赴现场，抢救伤者和财产，勘查现场，收集证据。[11]刘秋海案中的交通事故发生在1995年3月12日，北海市交警部门接到报案后没有采取任何现场处理措施，直至同年5月29日出具责任认定书时，连作为认定责任最重要物证的事故现场勘查图都没有。公安机关因检验、鉴定的需要，可以暂扣嫌疑车辆、牌证，暂扣的车辆一律存放在公安交通管理部门指定的地点妥善保管，其他任何单位和个人不准扣留车辆、车辆牌证。[12]而交警林国兴在强行扣留刘秋海等人的车后，竟然交给事故另一方当事人“自行保管”。交警部门借以认定责任的依据——“肇事车辆碰撞痕迹检验”和“肇事车辆碰撞遗留物分析鉴定”均是在车辆被扣、刘秋海等人不在场的情况下取样进行的，其真实性值得怀疑。
当事人的权利保障 认定事故责任的过程中，公安机关应当对各方当事人予以平等对待，而不可偏听偏信，否则无法分清各方的责任。因此要保证当事人陈述事实、申辩理由的权利和提供证据的权利，使与事故处理有利害关系的人参与到行政程序中来，避免公安机关的黑箱操作，其结论才可令人信服。在刘秋海一案中，北海市地方交警部门却明显地表现出对一方当事人（“受害人”陈小俐）的偏袒，而忽视另一方当事人的权利。比如同样是作为物证的陈小俐的摩托车并没有被扣押，接受勘验检查，认定责任完全是依据陈小俐单方面破绽百出的证言，这样的事故责任认定结论怎能认为是公正合理的呢？
刘秋海一案中关于事故责任认定的过程暴露出了许多问题，应该说，现有的法律规范为公安机关认定事故责任提供了一些基本的程序规范，但是在实际操作中效果并不理想。在许多案件中，所谓由公安机关认定的事实不是实地调查取证、对事故发生原因的客观反映，而变成了某些人为达到自己的目的任意歪曲编造的结果。在当前中国地方保护主义严重，执法人员素质有待提高的背景之下，这种现象的出现令人担忧却并不意外。从体制本身找原因，是由于对公安机关认定交通事故责任的行为缺乏严格的监督和制约，从而使关于认定过程的法律规范成为具文，无法落到实处。
目前的立法中尚没有比较成熟的行政证据规则。公安机关进行现场调查，收集证人证言，听取当事人陈述，进行各种技术鉴定和实验，都是为了提供有助于正确认定道路交通事故当事人责任的证据材料，执法人员影响结论公正合法性的违法行为也主要发生在这一过程中。在没有证据的排除规则、展示规则等限制的情况下，非法获得的信息便可能以形式的合法掩盖实质上的不合法，据此认定的事实也因此失去了准确性和公正性。
再有，交通事故当事人对交通事故责任认定不服的，可以在接到交通事故责任认定书后十五日内，向上一级公安机关申请重新认定，上一级公安机关在接到重新认定申请书后三十日内，应当作出维持、变更或者撤销的决定，[13]交通事故责任的重新认定决定为最终决定。[14]最高人民法院、公安部1992年12月1日《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》中又明确指出，当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼，人民法院不予受理。至于事故责任认定在诉讼中的地位，仅仅是在当事人对公安机关作出的行政处罚不服提起行政诉讼，或就损害赔偿问题提起民事诉讼的，以及人民法院审理交通肇事刑事案件时，人民法院经审查认为公安机关所作出的责任认定确属不妥，则不予采信。对责任认定书的效力，法院无权从根本上加以确定。[15]按照这种规定，对于交通事故的当事人来讲，若认为公安机关的责任认定存在不合法或不合理之处，最多只能通过申请重新认定的途径来纠正，获得救济。仅有这种行政机关内部的监督是远远不够的，不利于对当事人的权利保护。
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