如何理解共同作出具体行政行为

两个以上的行政机关作出同一具体行政行为，涉及一个或数个利害关系人，利害关系人不服而起诉的，即产生必要共同被告。必要共同被告的情形，在《行政诉讼法》第25条第3款有明确的规定：“两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告”。一般情况下，具体行政行为是由单个行政机关作出的，但有时亦有两个或两个以上行政机关作出同一个具体行政行为，这时该具体行政行为一旦被原告认为侵犯其合法权益，对该具体行政行为的起诉和审查就涉及共同作出这一行为的所有机关，该案对共同作出这一行为的所有机关都有利害关系，因而都是共同被告。这里的关键在于，如何理解共同作出具体行政行为？在实践中一般是以是否以共同名义为标准。如果行政机关以共同名义签署而作出具体行政行为的，则它们是共同被告；如果实质上是两个或两个以上行政机关联合作出同一具体行政行为，但只签署了一个行政机关名义的，则仍视为一个行政机关的具体行政行为。对于经批准的具体行政行为，上下级机关是否是共同被告，也应以是否共同签署作为判断标准：如果是以下级行政机关的名义作出H的，则下级行政机关是被告；如果具体行政行为是以上级行政机关的名义作出的，则以上级行政机关为被告；如果是上下级行政机关以共同名义作出的，则它们是共同被告。