交通安全统筹法律性质及法律适用的实践思考
作者：淮安市清江浦区人民法院 许婧婧，本文仅供交流学习，若涉版权问题，敬请告知处理。
论文提要：
全文主要围绕交通安全统筹以及审判实践中相关案件的处理意见来进行分析。首先，介绍交通安全统筹的由来及定义，便于我们更准确的认识；其次，分析交通安全统筹存在的经营风险和法律风险；再次，梳理审判实践中处理相关案件的不同意见，确定管辖主要争议点在于如何确定合同纠纷的管辖，实体审理主要争议点在于统筹合同效力问题以及机动车事故责任纠纷中，被侵权人能否将交通安全统筹公司列为被告、交通安全统筹公司承担何种责任问题；最后，在分析交通安全统筹公司性质等基础上，阐述笔者观点：涉案合同纠纷应由被告住所地或合同履行地人民法院管辖；机动车事故责任纠纷中，交通安全统筹公司可以被列为被告，根据其是否同意在本案中承担赔偿责任作区别处理。
主要创新观点：
审判实践中对于涉交通安全统筹案件存在不同处理意见，从管辖到实体审理、从诉讼法到实体法的适用均存在不同意见。本文通过介绍交通安全统筹的定义、分析交通安全统筹存在的风险，结合审判实践已有的观点和意见，分析交通安全统筹公司及统筹合同的性质，阐述笔者对于相关案件的处理意见，一定程度上有利于更多裁判者、学者对该问题进行研究，从而推动认识和裁判尺度的统一。
以下正文：
随着一些交通安全统筹公司“暴雷”，法院频频立案受理涉交通安全统筹案件，而审判实践中对于此类案件存在不同的处理意见。如何认识交通安全统筹，如何适用法律，是处理此类案件前必须思考的问题。
一、交通安全统筹的由来及定义
因道路运输风险高，故交通运输企业经营风险高、事故理赔多，为了分散交通运输企业风险，保障有效的事故理赔，云南省于1993年创建了交通安全统筹制度，成立了交通安全统筹中心，要求交通运输企业缴纳一定的交通安全统筹费，用于之后可能涉及到的经济赔偿。2004年5月1日起施行的《中华人民共和国道路交通安全法》第十七条规定“国家实行机动车第三者责任强制保险制度，设立道路交通事故社会救助基金。具体办法由国务院规定。”2006年7月1日起施行的《机动车交通事故责任强制保险条例》第二条规定“在中华人民共和国境内道路上行驶的机动车的所有人或者管理人，应当依照《中华人民共和国道路交通安全法》的规定投保机动车交通事故责任强制保险。机动车交通事故责任强制保险的投保、赔偿和监督管理，适用本条例。”随着上述法律法规的颁布，交通安全统筹制度慢慢淡出舞台。
随着我国机动车数量、道路里程不断增长，道路交通安全工作亟需进一步加强。2010年4月23日，交通运输部、公安部、国家安全监管总局下发《关于进一步加强和改进道路客运安全工作的通知》，指出“鼓励各地积极探索采用安全统筹行业互助形式，提高企业安全工作和抗风险的能力”。2012年7月22日，国务院下发《关于加强道路交通安全工作的意见》，指出“鼓励运输企业采用交通安全统筹等形式，加强行业互助，提高企业抗风险能力”。为此，一些交通运输企业便在内部开展了车辆安全互助统筹业务。[①]
交通安全统筹，是交通运输企业开展行业互助性质的举措，是针对交通运输这种高风险行业特点，确保交通运输系统安全生产而产生的重要保障措施。[②]具有行业互助性与社会公益性，也具有一定的风险补偿功能。
二、交通安全统筹存在的风险
1、交通安全统筹公司存在的经营风险
交通安全统筹提出的本意是通过行业互助，提高企业抗风险能力，但实践中一些公司将机动车交通安全统筹服务列入经营范围内，对不特定对象销售安全统筹产品，反而增加了交通运输行业的风险。[③]法律法规并未对提供机动车安全统筹服务的公司设定注册的限制条件，此类公司往往实缴资本单薄，一旦事故理赔增多，公司则会无力赔偿，不仅没有实现分散风险的目的，反而给被统筹人带来较大损失。如石家庄市供销合作总社安全统筹公司注册、实缴资本仅为100万，已被列为失信被执行人；中路和合物联网科技有限公司，注册资本5亿元，但实缴资本0元，已被列为失信被执行人；深圳市红岭荟运输安全统筹服务有限公司，注册资本为1亿元，但实缴资本为0元。
2、交通安全统筹存在的法律风险
2004年7月13日，云南省人民法制办公室曾就交通安全责任统筹能否视同第三者责任保险问题向国务院法制办公室请示，国务院法制办公室于2004年7月23日予以回复，称“道路交通安全法第十七条规定国家实行机动车第三者责任强制保险制度，且国务院正在制定机动车第三者责任强制保险条例，依照法律规定，在境内道路上行驶的机动车应当参加第三者责任强制保险”。[④]故早在2004年时已经就交通安全统筹与第三者责任强制保险的作了区别，但直至现在，仍有车主对两者存在误解，认为只要购买交通安全统筹业务就不需要购买第三者责任强制保险。
2021年，广东省保险行业协会接到部分运输车辆经营者投诉，反映购买了“机动车辆统筹单”但发生交通事故后无法获得赔偿。2021年9月26日，广东省保险行业协会通过微信公众号就“机动车辆统筹单”及类似业务所存在的风险提示广大车主：“机动车辆安全统筹业务并非保险业务，经营此类业务的公司并非依法设立的保险公司，未依法取得保险业务经营许可，不是中国银保监会及派出机构的监管对象。机动车辆安全统筹业务经营者与广大车主所签订的安全统筹业务合同并非保险合同，不适用《中华人民共和国保险法》，且涉嫌非法经营保险业务。机动车辆一旦发生重大交通事故，消费者将面临无法获得或者无法足额获得赔偿的风险。此类业务合法性存疑，难以长期持续，特别是当此类公司出现撤销、破产等重大危机时，消费者的合法权益很难得到充分保障，甚至毫无保障”。[⑤]可见，交通安全统筹存在法律风险。
综上，交通安全统筹公司不论是自身经营还是其提供的安全统筹业务都存在一定的风险隐患。
三、司法审判实践中关于涉交通安全统筹案件的处理意见
关于如何处理涉交通安全统筹案件，司法审判实践中从管辖到责任承担、从诉讼法到实体法的适用均有不同意见。
１、关于确定管辖存在不同意见
笔者通过搜索中国裁判文书网，从20余篇文书中发现，审判实践中关于如何处理涉交通安全统筹案件的管辖争议，存在三种不同意见：
（１）按照侵权纠纷管辖原则确定管辖。该意见认为应系交通事故而产生的纠纷，应根据民事诉讼法第二十九条“因侵权行为提起的诉讼，由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖”之规定确定管辖。[⑥]
（2）按照合同纠纷管辖原则确定管辖。该意见认为统筹合同虽具有类似的保险功能，但不是保险法中的保险合同，故应系合同纠纷，应依据民事诉讼法第二十四条“因合同纠纷提起的诉讼，由被告住所地或者合同履行地人民法院管辖”之规定确定管辖。[⑦]
（3）按照财产保险合同纠纷管辖原则确定管辖。该意见认为涉案纠纷应系财产保险合同纠纷，应根据民事诉讼法司法解释第二十一条“因财产保险合同纠纷提起的诉讼，如果保险标的物是运输工具或者运输中的货物，可以由运输工具登记注册地、运输目的地、保险事故发生地人民法院管辖”之规定确定管辖。[⑧]也有意见认为涉案合同虽不是财产保险合同，但是该统筹合同内容涉及统筹费用、车辆损失统筹、第三者责任统筹、不计免赔统筹等，其性质与保险合同相同，可以比照财产保险合同法律关系处理，故按照财产保险合同纠纷的管辖原则确定管辖。[⑨]
正是因为审判实践中存在上述不同意见，故极易出现当事人向法院提出同一被告在其他法院立案，类似事项所立案由为保险合同纠纷，管辖法院为事故发生地法院，导致法院被动的局面，从而影响法院裁判的公信力。
２、关于法律适用存在不同意见
笔者通过搜索中国裁判文书网，从30余篇文书中发现，审判实践中关于如何处理涉交通安全统筹案件的实体争议，存在五种不同意见：
（1）统筹合同无效，由交通安全统筹公司赔偿被统筹人损失。被统筹人与交通安全统筹公司签订的统筹合同具有保险业务性质，交通安全统筹公司参照保险公司的商业险开展的统筹经营实质为变相开展保险经营，违反了国家关于开展保险经营应当取得相应保险资质的强制性规定，与被统筹人签订的统筹合同应当无效。交通安全统筹公司明知自身无经营保险业务的资格，却经营该业务，具有明显过错，因合同无效造成被统筹人的损失由其承担。在确定赔偿责任时应参照有效合同来处理，否则会使交通安全统筹公司因无效合同而获利，故交通安全统筹公司应按其在合同中的承诺向被统筹人承担赔偿责任。[⑩]
（2）统筹合同有效，由交通安全统筹公司在统筹合同责任限额范围内赔偿被统筹人损失。被统筹人与交通安全统筹公司订立的统筹合同并非保险合同，而是当事人以约定的事件发生作为给付条件的射幸合同，该合同系双方当事人真实意思表示，且内容不违反法律、法规的强制性规定，合法有效。交通安全统筹公司、被统筹人均应按照双方业已生效的合同约定行使权利并履行义务。被统筹人已交纳统筹费用，现合同给付条件成就，交通安全统筹公司应在统筹合同责任范围内对被统筹人履行给付义务。[11]
（3）由交通安全统筹公司在统筹合同责任限额范围内直接向被侵权人进行赔偿。该意见认为交通安全统筹公司虽以统筹合同的方式向被统筹人提供机动车第三者责任统筹，但从统筹合同内容看，该统筹合同具有一定的保险性质。首先，此种统筹具有商业性；其次，该统筹合同“重要提示”所载明的制定依据来看，该统筹的目的在于加强行业互助，提高企业抗风险能力，与商业保险分散风险的目标一致、性质一致；再者，该统筹合同采用了“机动车第三者责任”、“不计免赔率”、“责任限额”等与商业三者险相同的词汇，意思表达清楚。机动车第三者责任统筹虽然非机动车商业三者险,但是实际运行模式、责任义务等与机动车商业三者险无异，机动车第三者责任统筹基本参照银保监会制定的《机动车商业保险条款》所制定，故案涉统筹合同类似于银保监会制定的《机动车商业保险条款》，交通安全统筹公司在合同中的地位类似于保险人，被统筹人的地位类似于投保人。根据民法典第一千二百一十三条规定及《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十三条规定，故由交通安全统筹公司在统筹合同责任限额范围内赔偿被侵权人各项损失。[12]
（4）由统筹合同的相对人与交通安全统筹公司另案处理。该意见认为交通安全统筹公司的经营范围为机动车安全统筹服务等项目，并不包括保险理赔，交通安全统筹公司的设立、运行、所受监督、理赔能力等均与保险公司存在明显不同，其并非保险机构。根据保险法第七条、第六十七条的规定，设立保险公司应当经过国务院保险监督管理机构批准，而交通安全统筹公司仅是经过工商部门注册，并没有经保监会批准，因此统筹合同及条款都不具有保险合同的内容，不属于保险合同，不能依照保险法第六十五条的规定由交通安全统筹公司直接向被侵权人进行赔偿。交通安全统筹是商业合同，应当适用民法典关于合同的一般规定，按照合同相对性原则，统筹合同仅对双方当事人具有约束力，对被侵权人不发生任何效力。交通安全统筹公司在本案中不具有保险人的权利和义务，被侵权人不能直接向交通安全统筹公司主张赔偿责任，交通安全统筹公司对该起事故是否承担赔偿责任，应由统筹合同的相对人另案处理。[13]
（5）由被统筹人与交通安全统筹公司共同向被侵权人赔偿。该意见认为交通安全统筹公司并非保险公司，不具有经营保险业务的权限，其与被统筹人签署的统筹合同并非保险合同，“三者统筹险”也非“商业三者险”，故不能认定交通安全统筹公司在其统筹责任限额范围内赔偿被侵权人各项损失，涉案交通事故造成的损失在交强险不足部分应由侵权人进行赔偿。因被统筹人承担赔偿责任，又鉴于交通安全统筹公司与被统筹人签署统筹合同，约定了相关赔偿责任，交通安全统筹公司亦明确表示愿意承担赔偿责任，故被统筹人与交通安全统筹公司应共同赔偿被侵权人各项损失。[14]
也有意见认为，统筹合同本质是一种商业保险合同，因交通安全统筹公司不属于经依法批准设立的保险公司，其以交通安全统筹服务名义面向社会不特定的车辆从事保险类业务，违背了保险法关于特许经营制度的效力性强制性规定，故应当认定该统筹合同系无效合同。合同虽被确认无效，但不能因此否认合同双方存在保险类交易的真实性，现交通安全统筹公司已收取统筹费用，且在交通安全统筹期限内，故交通安全统筹公司应当在统筹限额内承担赔偿责任。被统筹人明知或应知交通安全统筹公司没有从事保险行业资质，仍参加其提供的类似保险业务，应当与交通安全统筹公司对被侵权人的损失承担连带赔偿责任。[15]
可以从上述审判实践中不同处理意见看出，如何认定交通安全统筹公司及统筹合同的性质，对于案件的管辖、实体处理均有实质性影响，为了提升裁判公信力，法院在处理上述案件中，应统一裁判尺度。
四、涉交通安全统筹案件的法律适用与司法应对
笔者根据上述审判实践中的处理意见，并结合自身理解，对涉交通安全统筹案件的管辖、实体审理等方面提出如下意见：
1、交通安全统筹公司的性质
根据保险法规定，保险公司的设立需要满足如下几点基本条件：一是经国务院保险监督管理机构批准。二是具备下列条件：①主要股东具有持续盈利能力，信誉良好，最近三年内无重大违法违规记录，净资产不低于人民币二亿元；②有符合保险法和公司法规定的章程；③有符合保险法规定的注册资本；④有具备任职专业知识和业务工作经验的董事、监事和高级管理人员；⑤有健全的组织机构和管理制度；⑥有符合要求的营业场所和与经营业务有关的其他设施；⑦法律、行政法规和国务院保险监督管理机构规定的其他条件。三是注册资本的最低限额为人民币二亿元，且注册资本必须为实缴货币资本。除此之外，保险公司的申请、审批、筹建都设置了条件及流程，可见，保险公司的设立非常严格。而交通安全统筹公司的设立并不是按照保险公司的设立条件来执行的，而且就最基本的资本限额条件也不符合，故交通安全统筹公司不是保险公司。
2、交通安全统筹合同的性质及效力
首先，根据保险法规定，保险业务由依照保险法设立的保险公司以及法律、行政法规规定的其他保险组织经营，其他单位和个人不得经营保险业务。交通安全统筹公司不是保险公司，其所提供的安全统筹业务则不是保险业务。其次，交通安全统筹公司通过工商部门审批后设立，其经营范围一般包含交通安全统筹服务，其与被统筹人签订的合同内容亦为交通安全统筹，并未超过其经营范围。再次，统筹合同是双方以约定的事件发生作为给付条件的射幸合同，系双方真实意思表示。最后，因交通安全统筹具有分摊风险的功能，且政策也鼓励运输企业采用交通安全统筹等形式、加强行业互助，故笔者认为交通安全统筹公司不宜认定为变相开展保险经营、违反国家关于开展保险经营应当取得相应保险资质的强制性规定，统筹合同也不宜认定为保险性质合同。实践中可以通过规范交通安全统筹公司的设立及开展安全统筹服务的方式等举措来减少风险隐患，故统筹合同应属有效合同。
根据保险法规定，在中华人民共和国境内从事保险活动，适用保险法。交通安全统筹公司不是保险公司，统筹合同也不是保险合同，故涉交通安全统筹案件不能直接适用保险法的相关规定。
3、如何确定管辖
基于上述分析，确定涉交通安全统筹案件管辖时，不能直接适用保险法的相关规定，而应该根据不同法律关系适用不同管辖原则。
一是侵权纠纷。若涉案纠纷系侵权纠纷，如机动车交通事故责任纠纷，则应适用侵权纠纷的管辖原则即民诉法第二十九条规定，由因侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖。被侵权人可能会将交通安全统筹公司列为被告之一，在此情况下，案件纠纷实质是机动车交通事故责任如何承担的问题，故应适用侵权纠纷的管辖规定。
二是合同纠纷。通过梳理审判实践中存在的三种不同意见可以看出，涉交通安全统筹案件管辖方面的主要争议点就是如何确定合同纠纷的管辖。
笔者认为，涉案纠纷系交通安全统筹公司与被统筹人的合同纠纷，则应适用合同纠纷的一般管辖原则即民诉法第二十四条规定，由被告住所地或者合同履行地人民法院管辖。根据保险法规定，保险合同是投保人与保险人即保险公司约定保险权利义务关系的协议。因交通安全统筹公司不是保险公司即保险人，其与被统筹人签订的统筹合同也不是保险合同，不能适用民诉法第二十五条及民诉法解释第二十一条规定。
审判实践中有意见认为涉案合同虽然不是保险合同，但是合同内容、性质与保险合同相同，可以比照保险合同法律关系确定管辖。笔者认为，根据民法典规定，民法典或者其他法律没有明文规定的合同，适用合同编通则的规定，并可以参照适用合同编或者其他法律最相类似合同的规定。参照适用最相类似合同的规定仅适用于实体法方面，在管辖等诉讼法方面不能参照适用，故涉案合同即使与保险合同类似，也不能参照保险合同的管辖原则来确定管辖。
4、如何处理实体争议
通过梳理审判实践中实体处理的五种意见可以看出，涉交通安全统筹案件实体处理方面的主要争议点除了统筹合同效力问题，还在于机动车事故责任纠纷中，被侵权人能否将交通安全统筹公司列为被告以及交通安全统筹公司承担何种责任问题。
争议点一，关于被侵权人能否将交通安全统筹公司列为被告。笔者认为，机动车事故责任纠纷中，被侵权人可以将交通安全统筹公司列为被告。首先，交通事故具有突发性、损害严重性，发生事故后，被侵权人的亲属一边要筹集医疗费、安排治疗，一边还要通过公安、法院寻求救济途径，如果采取诉讼方式，可能缺乏充分时间寻找专业律师，也缺乏充分时间确定和提供被告信息。[16]交通安全统筹公司一般向被统筹人出具书面统筹合同，被统筹人签订上述合同也是为了分散风险，被侵权人或其亲属缺乏专业知识以及充分时间区分交通安全统筹公司与保险公司，在上述情况下，被侵权人将交通安全统筹公司纳入诉讼程序后由法院进行审查也是在情理之中，且并未滥用诉权。其次，根据我国诉讼法和实体法的规定，在保护私权、保障程序权利的前提下，应当尽可能地为当事人提供一次性解决纠纷的机制。[17]虽然交通安全统筹公司与被统筹人之间系合同法律关系，合同具有相对性，从实体法律关系的角度看，与侵权损害赔偿关系不同，但进入诉讼后，为了减少当事人诉累，在明确统筹合同有效、保障各方诉讼权利的前提下，将交通安全统筹公司列为被告有利于及时保护被侵权人。再次，不论是统筹合同纠纷还是侵权责任纠纷，都需要确定机动车的情况，在同一案件中处理也有利于事实认定的同一性。[18]最后，如果被统筹人承担赔偿责任，而交通安全统筹公司与其共同承担相应责任，在一定程度上分担了被统筹人的责任，降低了被统筹人因赔偿数额大的畏难情绪，也有利于被侵权人尽可能地得到足额赔偿。[19]
争议点二，关于交通安全统筹公司承担何种责任。笔者认为，交通安全统筹公司如果同意在本案中承担赔偿责任，则应与被统筹人共同承担赔偿责任。根据民法典第一千二百一十三条规定，机动车发生交通事故造成损害，属于该机动车一方责任的，先由承保机动车强制保险的保险人在强制保险责任限额范围内予以赔偿；不足部分，由承保机动车商业保险的保险人按照保险合同的约定予以赔偿；仍然不足或者没有投保机动车商业保险的，由侵权人赔偿。在前述已经明确交通安全统筹公司不是保险公司，提供的安全统筹业务也不是保险业务，故属于机动车一方责任的，应先由承保机动车强制保险的保险人在强制保险责任限额范围内予以赔偿，不足部分应由侵权人赔偿。若被统筹人承担赔偿责任，而被统筹人与交通安全统筹公司存在有效的统筹合同关系，且交通安全统筹公司同意在本案中承担赔偿责任，则交通安全统筹公司与被统筹人承担共同赔偿不足部分的责任，且交通安全统筹公司承担的赔偿责任限额以统筹合同确定的赔偿责任限额为限。
如果交通安全统筹公司不同意在本案中承担赔偿责任，则不能直接确定交通安全统筹公司承担责任，应由侵权人承担强制保险责任限额不足部分的赔偿责任。若被统筹人承担赔偿责任，再由被统筹人另案向交通安全统筹公司主张合法权利。
通过上述方式处理，在法律规定的范围内，既能保障当事人的诉权，又能有利于保护被侵权人，让被侵权人得到及时救济。
五、结语
交通安全统筹虽历时久远，但是其引起的新问题、存在的新风险值得人们关注；审判实践中对涉交通安全统筹案件的处理存在不同意见，更值得人们深思。通过分析交通安全统筹、梳理审判实践中存在的各种处理意见，笔者对涉交通安全统筹案件的审理有了更深的理解。希望通过上述分析，能够引发思考，特别是裁判者在遇到类似案件能够更加审慎地作出裁判。
[①]李中伟，周作飞：《浅析交通安全统筹的法律性质与司法应对》，载https://mp.weixin.qq.com/s/hiuvjhGXmAF3KGA7iqnLXQ，2022年1月1日发表。
[②] （2021）鲁民申6943号民事裁定书。
[③] 参见李中伟，周作飞：《浅析交通安全统筹的法律性质与司法应对》，载https://mp.weixin.qq.com/s/hiuvjhGXmAF3KGA7iqnLXQ，2022年1月1日发表。
[④] 国务院法制办公室：《对<关于要求解释交通安全责任统筹能否视同第三者责任保险问题的请示>的意见》（国法秘函[2004]204号），2004年7月23日。
[⑤] 广东省保险行业协会：《关于“机动车辆安全统筹业务”的风险提示》，载https://mp.weixin.qq.com/s/nkRyIEKU3ei9JwUqGvCE8Q，2021年9月26日发表。
[⑥]参见（2022）辽08民辖终37号民事裁定书、（2021）湘02民辖终177号民事裁定书等。
[⑦]参见（2022）鲁04民辖终3号民事裁定书、（2022）苏08民辖终66号民事裁定书等。
[⑧]参见（2022）豫09民辖终25号民事裁定书、（2021）苏04民辖终504号民事裁定书等。
[⑨]参见（2021）辽13民辖终86号民事裁定书。
[⑩] 参见（2022）鲁0791民初219号民事判决书、（2022）鲁0126民初389号民事判决书等。
[11] 参见（2022）黑12民终217号民事判决书、（2020）冀民申3731号民事裁定书等。
[12] 参见（2022）湘06民终914号民事判决书、（2022）浙04民终1141号民事判决书等。
[13] 参见（2022）津03民终2817号民事判决书、（2021）晋民申3115号民事裁定书等。
[14] 参见（2021）京民再97号民事判决书等。
[15] 参见（2022）鲁1312民初2048号民事判决书、(2022)鲁1321民初1029号民事判决书等。
[16]参见最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组：《中华人民共和国民法典侵权责任编理解与适用》，人民法院出版社2020年版，第389页。
[17]参见同上注，第389页。
[18] 参见同上注，第389页。
[19]参见同上注，第389页。
 | 京ICP120101号 京公网安备11010502039861号 |
