工伤保险条例修改后审理工伤保险类行政案件应注意的几个问题

工伤保险条例修改后审理工伤保险类行政案件应注意的几个问题

作者：郑州中院行政庭 魏丽平

2010年12月8日国务院第136次常务会议通过了《国务院关于修改〈工伤保险条例〉的决定》（国务院令第586号），修改后的《工伤保险条例》于2011年1月1日正式施行。对比新旧条例，结合行政审判实践，在审理工伤保险类行政案件时有四个问题需要我们特别注意。

一、工伤保险争议由行政复议前置修改为申请行政复议或提起行政诉讼由当事人选择

原《工伤保险条例》（2004年1月1日—2010年12月31日有效）第五十三条规定，符合本条列举的发生工伤保险争议的四种情形之一的，“有关单位和个人可以依法申请行政复议；对复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼”。即对工伤保险争议的救济确立了行政复议前置的原则，也就是说，工伤保险争议的解决和救济必须先申请行政复议，对复议决定不服的，才可以依法提起行政诉讼。该条规定限制了工伤保险争议方救济权利的充分行使，因为行政复议是必经程序，如果行政复议机关对争议方的复议申请拒不受理、不置可否或久拖不决，直接导致争议方无法提起行政诉讼或长期无法进入行政诉讼程序；再者，争议方对社会保险部门及其经办机构等的决定已经不服，再让其上级机关对下级的决定进行评判，争议方会产生天然的不信任感。

此次修改《工伤保险条例》，在工伤保险争议的救济途径上给了当事人充分的选择权，是申请行政复议还是提起行政诉讼由当事人自由选择。新条例第五十五条明确规定“有下列情形之一的，有关单位或者个人可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院提起行政诉讼：(一)申请工伤认定的职工或者其近亲属、该职工所在单位对工伤认定申请不予受理的决定不服的；(二)申请工伤认定的职工或者其近亲属、该职工所在单位对工伤认定结论不服的；(三)用人单位对经办机构确定的单位缴费费率不服的；(四)签订服务协议的医疗机构、辅助器具配置机构认为经办机构未履行有关协议或者规定的；(五)工伤职工或者其近亲属对经办机构核定的工伤保险待遇有异议的。”

法官在审理工伤待遇类行政案件时，要特别注意上述变化，对有关单位或者个人未经行政复议直接向法院起诉的，应当直接受理和审理，不能再以行政复议前置为由拒绝受理、不予立案或驳回起诉。

二、新条例扩大了当事人可获得救济的情形和范围，加大了对当事人权利的保护力度

对比新旧条例对当事人申请救济权利的规定，我们还可以发现一个重要的变化，即扩大了当事人可以获得救济的工伤案件的情形和范围。新条例第五十五条与旧条例第五十三条相比，明确增加了“申请工伤认定的职工或者其近亲属、该职工所在单位对工伤认定申请不予受理的决定不服的”，也可以依法申请行政复议，或是向法院提起行政诉讼。该规定将社会保险行政机关的不作为行为和消极作为行为也纳入了法院司法审查的范围，扩大了当事人因工伤待遇问题受法律保护和救济的情形和范围，即社会保险行政机关对职工或者其近亲属、该职工所在单位提出的工伤认定申请作出不予受理决定，申请人不服也可以申请行政复议或提起行政诉讼。

法官受理和审理案件时，还应当对该条规定作出正确的理解，对这种情形作出正确的处置，即虽然法条明确规定的是不服“工伤认定申请不予受理的决定”，但不应局限于法条的字面含义。由于新条例对接到当事人申请工伤认定的申请材料后是否需要正式作出书面的受理或不受理决定，以及作出该决定的时限，均没有明确规定，那就难免会出现接到当事人工伤认定申请的社会保险机关在合理期限内没有作出是否受理工伤认定申请的决定，或不置可否的情况，实践中此种情况也比较多，这也属于实质上的不予受理情况，对此不服的申请人也可以申请行政复议或提起行政诉讼，向法院起诉的，法院也应当受理和审理。

新条例加大了对当事人权利的保护力度还体现在，新条例扩大了享有工伤保险待遇的职工的范围，对法院而言，即可以对工伤保险待遇问题提起行政诉讼的主体范围扩大了。旧条例第二条第二款规定“中华人民共和国境内的各类企业的职工和个体工商户的雇工，均有依照本条例的规定享受工伤保险待遇的权利。”该条将享有工伤保险待遇的职工限定于“各类企业的职工和个体工商户的雇工”，而其他非企业或个体工商户形态的单位的劳动人员是否可以享受工伤保险待遇则没有明确的法律规定，有失偏颇。新条例对此作了明确规定和扩展。新条例第二条第二款规定“中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织的职工和个体工商户的雇工，均有依照本条例的规定享受工伤保险待遇的权利。”凡是以上列举的单位的职工或雇工均有享受工伤保险待遇的权利，也均有就工伤保险待遇问题申请行政复议或向法院起诉的权利。

三、应当认定为工伤的情形以及不得认定为工伤或视同工伤的情形发生了显著变化

新条例将上下班中受交通事故伤害致工伤的情形进行了进一步廓清，可谓是“有扩有限”。旧条例第十四条第（六）项规定“在上下班途中，受到机动车事故伤害的”应当认定为工伤。新条例将此规定作了变化，变化主要有两点：一是将原有的受“机动车事故伤害”扩展为受“交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害”，极大扩大了上下班途中受事故伤害认定工伤的范围；二是对导致事故伤害的责任形态进行了区分，旧条例对受伤职工的责任形态不作区分，不论受伤职工对事故负全责、主要责任、同等责任、次要责任或是不负责任，均不影响机动车事故伤害认定工伤的成立，而新条例则对此作了明确限制，受伤职工必须是“非本人主要责任”，如果其对事故负主要责任及以上责任则不能认定为工伤。对这个显著变化，行政审判法官要有清醒地认识，并依法对案件作出正确处理。审判实践中，我们已经遇到因交通事故受伤职工责任形态影响工伤认定的案件。

新条例将不得认定为工伤或者视同工伤的情形作了新变化。旧条例第十六条规定“(一)因犯罪或者违反治安管理伤亡的；(二)醉酒导致伤亡的；(三)自残或者自杀的”不得认定为工伤或者视同工伤；而新条例将上述规定变更为“(一)故意犯罪的；(二)醉酒或者吸毒的；(三)自残或者自杀的”不得认定为工伤或者视同工伤。对比新旧规定，新条例去掉了“违反治安管理伤亡的”不得认定或视同工伤的限制，即以后违反治安管理伤亡的也可以认定或视同工伤；增加了“吸毒”不得认定或视同工伤的限制；将“因犯罪伤亡的”修改为“故意犯罪的”，区分了犯罪的主观形态，即原来只要犯罪导致伤亡的，不论是故意犯罪还是过失犯罪，一律不得认定为工伤，现在条例修改后变为故意犯罪的不得认定为工伤，那么相对而言过失犯罪的可以认定为工伤。由此可见，“违反治安管理伤亡的”、“吸毒的”、“过失犯罪的”，条例修改后能否认定或视同工伤，立法态度已经发生了截然变化，行政法官在案件审理中要特别注意。

四、《工伤保险条例》修改前后对案件的适用问题

对新旧工伤保险条例的适用问题，《国务院关于修改〈工伤保险条例〉的决定》最后作出了明确规定“本条例施行后本决定施行前受到事故伤害或者患职业病的职工尚未完成工伤认定的，依照本决定的规定执行”。工伤保险条例自2004年1月1日起施行，修改决定自2011年1月1日起施行，按照上述规定，2004年1月1日起至2011年1月1日前受到事故伤害或者患职业病的职工尚未完成工伤认定的，适用修改决定和修改后的新条例。

但审判实践中的情形不止于此。如果新条例施行前已经完成工伤认定并起诉法院要求法院支持其请求的，法院裁判只能适用旧条例。这种情况下，如果一审适用旧条例裁判，上诉时新条例已经施行，上诉人要求二审法院按新条例裁判其案件的，法院不予支持，也只能适用旧条例。如果新条例施行前已经完成工伤认定，新条例施行后才起诉，要求法院按新条例规定支持其请求的，人民法院不予支持，法院裁判只能适用旧条例。总体而言，判断新旧条例适用的原则就是看工伤保险行政机关完成工伤认定的时间，若在新条例施行前适用旧条例，若在新条例施行后则适用新条例。

实践中还存在一种情况，由于旧条例并未将“对工伤认定申请不予受理的决定”纳入复议或诉讼的救济范围，而新条例明确将其纳入救济范围，如果在新条例施行前社保机关已经作出了“对工伤认定申请不予受理的决定”或者实质上不予受理，按旧条例这不可诉，但新条例施行后申请人再次提出工伤认定申请，且未超过用人单位30日或者工伤职工及其直系亲属、工会组织1年的申请期限，此时社保机关又作出不予受理决定或实质上不予受理，申请人对社保机关该行为不服起诉的，法院应当受理，并适用新条例对社保机关是否应当受理工伤认定申请依法作出裁判。

以上对工伤保险条例修改后行政审判实践中经常遇到的四个问题进行了分析，希望对实践中类似问题的处理有所助益。当然，社会生活和审判实践纷繁复杂，在工伤保险类行政案件中可能遇到的问题还很多，行政法官要紧扣新条例依法作出适当的处理。