最高院裁判观点：原告提出的诉讼请求基于合同有效而法院经审查认定合同无效的，应如何处理
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【裁判要旨】①法院裁定驳回起诉，一般系因当事人起诉缺乏诉的实质构成要件、违反法院管辖范围或一事不再理的原则，除此之外，在当事人的起诉符合《民诉法》第119条规定的起诉条件的情况下，应对其诉讼请求进行实体审理，根据查明认定的事实判决是否支持其诉求，而不应裁定驳回起诉。②原告提出的诉求系基于合同有效，而法院认定合同无效，与当事人主张的效力不一致，也不意味着当事人的诉求必然失去了进一步审理的基础和意义，因为无论当事人对合同效力的认识如何，其诉讼请求在实质上很可能仍是一样的，即获得相应利益。故法院在认定合同效力与当事人的认识不一致时，仍可就当事人所主张的法律关系进行审理，探究其本质请求和请求权基础，根据案件事实情况作出实体判决支持或驳回其诉讼请求。此时并不会剥夺当事人起诉和抗辩权利，亦不违反法定程序。
中华人民共和国最高人民法院
民 事 裁 定 书
（2019）最高法民终372号
上诉人（原审原告）：林学旺，男。
上诉人（原审原告）：张凤英，女。
上诉人（原审原告）：陕西建惠房地产开发有限公司。
被上诉人（原审被告）：西安市雁塔区人民政府。
被上诉人（原审被告）：陕西时丰房地产开发有限公司。
被上诉人（原审被告）：西安市东姜村城中村改造建设发展有限责任公司。
被上诉人（原审被告）：黄尚凌，男。
上诉人林学旺、张凤英、陕西建惠房地产开发有限公司（以下简称建惠公司）因与被上诉人西安市雁塔区人民政府（以下简称雁塔区政府）、陕西时丰房地产开发有限公司（以下简称时丰公司）、西安市东姜村城中村改造建设发展有限责任公司（以下简称东姜村公司）、黄尚凌土地使用权转让合同纠纷一案，不服陕西省高级人民法院（2018）陕民初93号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。
林学旺、张凤英、建惠公司上诉请求：1．依法撤销（2018）陕民初93号民事裁定，改判支持林学旺、张凤英、建惠公司的诉讼请求；2.林学旺、张凤英、建惠公司从2009年起实际投资了2.1亿元，案涉“时丰姜溪花都姜兴区10号楼、11号楼”8.7万平方米、价值逾20亿元房地产，在雁塔区政府监管下30层房屋已建成并具备交房条件，现房地产遭到雁塔区政府、时丰公司、东姜村公司、黄尚凌非法侵占，请求法院给予帮助；3.一、二审诉讼费由雁塔区政府、时丰公司、东姜村公司、黄尚凌承担。事实与理由：林学旺、张凤英基于建惠公司与时丰公司、东姜村公司的土地转让合同，建惠公司的合同权利转让给了林学旺、张凤英，建惠公司与林学旺、张凤英形成商品房买卖合同的交易关系。林学旺、张凤英，建惠公司全款投资土地价款2250万元（15亩×150万元），全款投资黄尚凌合同款121万元，林学旺另外投资1467460元，全款投资建筑价款17574万元（8．7万平方米×2020元），全款投资管理费用1000万元（100万元×10年），实际共投资2.1亿元，案涉房屋8.7万平方米价值逾20亿元，在雁塔区政府监管下已建成并具备交房条件。一审法院根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条，认定建惠公司与时丰公司签订的《城中村合作开发合同》违反国家法律规定，属于无效合同没有法律依据。案涉土地转让合同并无违反法律禁止性、效力性强制性规定情形。
一审法院由于三原告主张的民事行为效力与该院查明认定的民事行为效力不一致，故对林学旺、张凤英、建惠公司的起诉予以驳回是错误的。1.判令时丰公司、东姜村公司恶意串通取得的560亿元房地产开发权，收归国家所有集体。该项诉讼请求不是基于《城中村合作开发合同》有效，而是基于《中华人民共和国合同法》第五十九条“当事人恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的，因此取得的财产收归国家所有或者返还集体、第三人。”林学旺、张凤英、建惠公司作为受害者，有权依据该条规定主张将案涉项目开发权收归国家所有或者返还集体，一审驳回起诉没有法律依据。2.确认时丰公司、东姜村公司无权占有、销售、抵账、出租林学旺、张凤英受让的时丰姜溪花都姜兴区10号楼、11号楼约7．5万平方米价值逾20亿元房屋。该项诉讼请求并无不妥，并非基于《城中村合作开发合同》有效。林学旺、张凤英、建惠公司从2009年起实际投资了2.1亿元，案涉房产已具备交房条件，该房产即使非法建造，系基于合同关系等产生的财产，该财产也不受侵犯。依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。3.判令时丰公司、东姜村公司停止侵害，排除妨碍，立即搬离林学旺、张凤英受让的时丰姜溪花都姜兴区10号楼、11号楼约7.5万平方米房屋。该项诉讼请求并非基于《城中村合作开发合同》有效，系根据《中华人民共和国宪法》第十三条“公民的合法的私有财产不受侵犯”及第十五条“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”主张停止侵害、排除妨碍，并无不妥。4.判令时丰公司、东姜村公司立即向林学旺、张凤英办理时丰姜溪花都姜兴区10号楼、11号楼约7．5万平方米房屋交接手续。该项诉讼请求不是基于《城中村合作开发合同》有效，而是基于《中华人民共和国合同法》第五十九条“当事人恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的，因此取得的财产收归国家所有或者返还集体、第三人”，基于《商品房认购书》主张办理案涉房屋交接手续。5.确认林学旺、张凤英享有受让建惠公司通过转让土地，在雁塔区政府监管下建造的时丰姜溪花都姜兴区10号楼、11号楼约7.5万平方米房屋恢复原状的拆除权。该项诉讼请求不是基于《城中村合作开发合同》有效，而是基于合同无效而主张案涉房屋的拆除权。6.判令时丰公司、东姜村公司立即向林学旺、张凤英赔偿无权占有、销售、抵账、出租三原告受让的时丰姜溪花都姜兴区10号楼11号楼约7．5万平方米房屋的占用租金费用4850万元。7.判令东姜村公司、黄尚凌共同向林学旺返还150万元款（含合理利息28.718万元）。根据雁塔区政府、时丰公司、东姜村公司、黄尚凌向西安市中级人民法院提交的第11组证据，可以证实系基于《城中村合作开发合同》产生林学旺另外投资1467460元。8.判令雁塔区政府承担西安市人民政府（2007）129号文件《西安市城中村改造管理办法》《西安市雁塔区东姜村城中村改造项目招商协议书》监管的连带责任。9.依法追究黄尚凌、黄成（叔侄）为首团伙合同诈骗罪侵占罪、黑社会性质组织罪的刑事责任。《最高人民法院关于在审理经济纠纷案件中涉及经济犯罪嫌疑若干问题的规定》第一条规定，同一公民、法人或其他经济组织因不同的法律事实，分别涉及经济纠纷和经济犯罪嫌疑的，经济纠纷案件和经济犯罪嫌疑案件应当分开审理。综上，案涉土地转让合同双方已实际履行，案涉房屋在雁塔区政府监管下已建成并具备交房条件。一审认定《城中村合作开发合同》属于无效合同没有法律依据，对三原告的起诉予以驳回，裁判理由错误。
雁塔区政府辩称，1.雁塔区政府没有与林学旺、张凤英、建惠公司签订过任何民事合同，雁塔区政府不是适格被告，把雁塔区政府列为被告没有事实和法律依据。2.连带责任是基于法律规定或合同约定，因雁塔区政府和三原告之间没有民事法律关系，故不存在承担连带责任的基础。在城改过程中，西安市雁塔区城中村改造办公室在其与东姜村公司、时丰公司签订的招商协议中系监管方，雁塔区政府也不是该招商协议的相对方。在该协议中，本案三原告也不是该协议主体。综上，雁塔区政府与本案无关。
时丰公司、东姜村公司、黄尚凌辩称，一审裁定驳回林学旺、张凤英、建惠公司的起诉是正确的，请求二审法院予以维持。
一审法院认定事实：2008年4月18日，东姜村公司（甲方）、时丰公司(乙方)、西安市雁塔区城中村改造办公室（监管方）签订《西安市雁塔区东姜村城中村改造项目招商协议书》，约定由东姜村公司提供案涉土地，时丰公司提供资金进行建设。
2009年12月2日，时丰公司(甲方)与西安西汉置业有限公司（以下简称西汉公司）(乙方)签订《城中村合作开发合同》约定由时丰公司提供案涉土地，西汉公司出资。该合同经过东姜村公司确认。
2009年12月29日，西汉公司向东姜村公司、时丰公司发函通知：“将我公司与贵公司签订的合作开发合同中的乙方变更为陕西融华房地产开发有限公司（以下简称融华公司）”，该函件上注明“同意，黄尚凌”。
2010年8月28日，融华公司向东姜村公司、时丰公司发函通知：“将西汉公司于2009年12月29日的《函》的合作开发合同中的一方变更为融华公司，再次变更为建惠公司”，该函件上注明“同意，黄尚凌”。
2011年12月20日，建惠公司（乙方）与时丰公司（甲方）签订《城中村合作开发合同》，约定时丰公司提供案涉土地，建惠公司出资。该合同签订后，2012年1月至2012年5月16日，建惠公司陆续向时丰公司付款2250万元。
2018年6月30日，建惠公司分别与林学旺、张凤英签订《<城中村合作开发合同>权利转让协议》约定，将合同中已建成的7.5万平方米商品房权利转让给林学旺、张凤英。
经一审法院调查取证，陕西省人民政府陕政土批[2012]453号审批土地件载明：案涉土地由集体农用地转为建设用地并依法征收为国有。西安市人民政府市国土字[2012]第680号审批土地件载明：经省人民政府陕政土批[2012]453号审批土地件批准，同意将案涉集体农用地转为建设用地并依法征收为国有，用于城市建设。西安市国土资源局雁塔分局市国土雁征发[2013]24号文件载明：接西安市人民政府市国土字[2012]第680号审批土地件，同意将案涉集体农用地转为建设用地并依法征收为国有，用于城市建设。
此外，一审法院还调取了西安市人民政府[2012]第156-1号征收土地方案公告、西安市国土资源局[2012]第156-2号征地补偿安置方案公告、西安市雁塔区国家建设征用土地补偿费、安置费清册。
一审法院另查明，2015年5月4日，建惠公司以时丰公司、东姜村公司为被告向西安市中级人民法院起诉请求解除建惠公司与时丰公司之间签订的《城中村合作开发合同》、返还土地款2250元及赔偿违约金。经西安市中级人民法院释明，建惠公司变更其诉讼请求为确认建惠公司与时丰公司2009年12月2日签订的《城中村合作开发合同》无效、时丰公司向建惠公司返还2250万元合同款及利息、东姜村公司承担连带责任。该案经过一审、二审、发回重审后，建惠公司申请撤回起诉，西安市中级人民法院予以准许。
一审法院认为，建惠公司与时丰公司签订的《城中村合作开发合同》为土地使用权转让合同，因时丰公司未取得案涉土地的土地使用权，也未经有批准权的人民政府同意转让，故该合同应属无效。林学旺、张凤英、建惠公司第一项、第二项、第三项、第四项、第五项、第六项诉讼请求的前提均为案涉《城中村合作开发合同》有效，由于三原告主张的合同效力与该院查明认定的合同效力不一致，且经过人民法院释明后三原告未予变更其主张，在此情形下，若人民法院径行对当事人未主张的民事行为的效力予以裁判，既代替三原告行使了起诉权利，又剥夺了被告的抗辩权利，将违反人民法院审理民事案件的法定程序，故对三原告的起诉予以驳回。三原告的第七项诉讼请求并非基于《城中村合作开发合同》的约定产生，属另一法律关系，故不予涉及。三原告的第八项诉讼请求无事实及法律依据，雁塔区政府作为本案被告主体不适格。三原告的第九项诉讼请求不属于人民法院受理民事诉讼的范围，故不予涉及。综上，该院裁定驳回林学旺、张凤英、建惠公司的起诉。案件受理费291800元予以退还。
本院二审查明，林学旺、张凤英、建惠公司在一审庭审中曾当庭撤回对黄成的起诉，一审法院予以准许。之后，林学旺、张凤英、建惠公司又多次提交起诉状将黄成列为被告要求其承担刑事责任，二审中仍坚持将黄成列为被告。
林学旺、张凤英、建惠公司二审中表示，其上诉状中虽然陈述其诉讼请求并非基于案涉合同有效，但实际目的在于反驳一审裁定驳回起诉的理由，不代表其真实的诉讼请求和主张，其仍然坚持案涉合同性质为土地使用权出让合同，合同效力为有效。
本院认为，本案二审的争议焦点为：对于林学旺的各项诉讼请求，一审裁定驳回起诉是否正确。
一、对于林学旺、张凤英、建惠公司的第一项、第二项、第三项、第四项、第五项、第六项诉讼请求，是否应当裁定驳回起诉。关于案涉合同的性质，最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定：“合作开发房地产合同约定提供土地使用权的当事人不承担经营风险，只收取固定利益的，应当认定为土地使用权转让合同”。一审法院认为，本案建惠公司与时丰公司签订的《城中村合作开发合同》约定时丰公司提供土地并向建惠公司收取3000万元款项，建惠公司经营盈亏与时丰公司无关，符合该司法解释第二十四条规定的情形，故一审认定该合同性质为土地使用权转让合同。关于案涉合同的效力，该司法解释第九条规定：“转让方未取得出让土地使用权证书与受让方订立合同转让土地使用权，起诉前转让方已经取得出让土地使用权证书或者有批准权的人民政府同意转让的，应当认为合同有效”。一审法院查明，案涉土地已被征收为国有土地，但未办理用地手续。因时丰公司未取得案涉土地的土地使用权，也未经有批准权的人民政府同意转让，故一审认定该合同无效。
一审法院裁定对该六项诉讼请求驳回起诉，理由是本案三原告林学旺、张凤英、建惠公司的该六项诉讼请求系基于建惠公司与时丰公司签订的《城中村合作开发合同》有效，与一审认定的合同效力不一致，经过人民法院释明，当事人最终的诉讼请求仍系基于该合同有效，未基于合同无效进行变更，若径行裁判，则剥夺了当事人的诉辩权利，违反程序。本院认为，人民法院裁定驳回起诉，一般系因当事人起诉缺乏诉的实质构成要件、违反人民法院管辖范围或一事不再理的原则，除此之外，在当事人的起诉符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定的起诉条件的情况下，应当对其诉讼请求进行实体审理，根据查明认定的事实判决是否支持其诉讼请求，而不应裁定驳回起诉。就本案而言，建惠公司与时丰公司具有合同关系，林学旺、张凤英则受让了建惠公司的前述合同利益，故该三原告与本案均具有直接利害关系，具备原告的主体资格，其起诉也符合法律规定的其他起诉条件。三原告提出诉讼请求系基于合同有效，人民法院有权对合同效力进行审查和作出认定，即使人民法院认定合同无效，与当事人主张的效力不一致，也不意味着当事人的诉讼请求必然失去了进一步审理的基础和意义，因为无论当事人对合同效力的认识如何，其诉讼请求在实质上很可能仍是一样的，即获得相应利益。故人民法院在认定合同效力与当事人的认识不一致时，仍可就当事人所主张的法律关系进行审理，探究其本质请求和请求权基础，根据案件事实情况作出实体判决支持或驳回其诉讼请求。此时并不会剥夺当事人起诉和抗辩权利，亦不违反法定程序。因此，一审法院对当事人该六项诉讼请求应当予以审理作出实体判决，其裁定驳回起诉是错误的。
此外，案涉合同性质和效力是本案核心问题，除一审法院前述查明分析之外，一审还应查明除时丰公司与建惠公司签订的《城中村合作开发合同》之外，其他相关合同如招商协议书、时丰公司与西汉公司之间合同的性质和效力，以及案涉土地征收为国有土地后，土地使用权、项目开发权、土地和项目现状等基本情况，以及该情况是否影响合同效力，据此对合同效力作出进一步认定。
二、对于林学旺、张凤英、建惠公司的第七项诉讼请求，是否应当裁定驳回起诉。本案当事人该项诉讼请求为判令东姜村公司、黄尚凌共同向林学旺返还150万元（含合理利息28．718万元），系基于林学旺所主张的其对案涉项目的其他投资。一审法院认为该请求不是基于案涉《城中村合作开发合同》约定产生，属于另一法律关系，故不予涉及。经查，林学旺该笔投资虽然不是直接基于案涉合同条款，但也是因案涉项目合作而产生，与本案存在直接关联，且符合诉的构成要件，应当予以审理，一审裁定驳回起诉亦属不当。
三、对于林学旺、张凤英、建惠公司的第八项诉讼请求，是否应当裁定驳回起诉。雁塔区政府虽不是案涉《城中村合作开发合同》的相对方，与林学旺、张凤英、建惠公司没有合同关系，林学旺、张凤英、建惠公司也不是《西安市城中村改造管理办法》《西安市雁塔区东姜村城中村改造项目招商协议书》的相对方，但雁塔区政府作为《西安市雁塔区东姜村城中村改造项目招商协议书》的签订人之一、监管方，与案涉土地项目合同的履行和权利流转仍有关联。林学旺、张凤英、建惠公司基于项目相关合同主张利益，有权要求雁塔区政府承担民事责任，故雁塔区政府作为被告主体适格。至于三原告针对雁塔区政府的诉讼请求是否成立，应进行实体审理后作出判决处理。一审对该项诉讼请求裁定驳回起诉是错误的。
四、对于林学旺、张凤英、建惠公司的第九项诉讼请求，是否应当裁定驳回起诉。该项诉讼请求系要求黄尚凌、黄成承担刑事责任，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项规定的起诉条件，一审裁定驳回起诉是正确的。
此外，因一审裁定驳回起诉，退还案件受理费291800元，故对于林学旺第十项诉讼请求（即要求各被告承担本案诉讼费用）无需涉及。但若本案最终对相关判项作出实体判决，则对于诉讼费承担问题亦应予以处理。
综上，一审法院对于林学旺、张凤英、建惠公司的第一项、第二项、第三项、第四项、第五项、第六项、第七项、第八项诉讼请求应当予以审理并作出实体判决，一审裁定全部驳回起诉不当。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条,《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百三十二条规定，裁定如下：
一、维持陕西省高级人民法院（2018）陕民初93号民事裁定中对林学旺、张凤英、陕西建惠房地产开发有限公司第九项诉讼请求驳回起诉的部分；
二、撤销陕西省高级人民法院（2018）陕民初93号民事裁定中对林学旺、张凤英、陕西建惠房地产开发有限公司第一项、第二项、第三项、第四项、第五项、第六项、第七项、第八项诉讼请求驳回起诉的部分；
三、林学旺、张凤英、陕西建惠房地产开发有限公司提出的第一项、第二项、第三项、第四项、第五项、第六项、第七项、第八项、第十项诉讼请求，由陕西省高级人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王 涛
审 判 员 杨弘磊
审 判 员 欧海燕
二〇一九年四月三十日
法 官 助 理 陈 明
书 记 员 韩 岐
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