以下文章来源于上海一中法院 ，作者蔡建辉 徐文进等
作者：蔡建辉、徐文进、刘闯
工伤认定申请逾期时
行政与司法的冲突与平衡
周某诉某国际物流（中国）有限公司分公司工伤保险待遇纠纷案
案例编写人
蔡建辉：民事审判庭审判长 三级高级法官 法律硕士
徐文进：研究室科长 法学博士在读
刘闯：华东政法大学实习生 法律硕士
案例奖项
全国法院系统2021年度优秀案例分析三等奖
关键词
工伤认定 申请逾期
具体行政行为 司法审查
冲突与平衡
裁判要旨
劳动者和用人单位均未在规定的期限内提出工伤认定申请，劳动者起诉要求用人单位承担损害赔偿责任的，法院有权直接对是否构成工伤进行实质审查并作出认定。法院经审查后认为构成工伤的，应区分工伤申请逾期的原因分别作出处理：劳动者单方原因导致工伤认定申请逾期的，法院可判决驳回劳动者诉请；如系用人单位单方原因或与劳动者混合原因导致工伤认定申请逾期的，法院书面委托劳动能力鉴定委员会出具伤残等级鉴定意见后，在考虑各自过错大小的基础上，参照工伤保险待遇标准判决用人单位对劳动者承担相应的赔偿责任。
相关法条
《工伤保险条例》第14条、第15条、第17条
案件索引
二审：上海市第一中级人民法院 （2021）沪01民终1680号（2021年5月31日）
基本案情
周某于2000年2月28日进入某国际物流（中国）有限公司上海分公司（以下简称物流公司）工作，任空运部出口中心副经理，双方签有期限自2011年3月26日起的无固定期限劳动合同。
2017年7月21日上午，周某在物流公司工作时突发疾病入院治疗。2017年8月22日出院，医院诊断为：脑疝、右侧基底节区脑出血、高血压。
2017年8月20日，周某询问物流公司是否可以为其申报工伤，物流公司告知周某其不属于工伤，因此物流公司未在事故发生之日起30日内向当地社会保险行政部门提出工伤认定申请，周某亦未在1年内提出工伤认定申请。
2019年5月16日经工会同意后，物流公司以周某医疗期届满、未按提示进行劳动能力鉴定、医疗期满后不能从事原工作，也不能从事由用人单位安排的其他工作为由书面通知周某于当月20日起解除劳动合同。
2020年5月11日，周某向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，要求裁决物流公司支付未办理工伤认定造成的损失。同年5月15日，该委以周某的请求事项不属受理范围为由决定不予受理。周某于法定期限内诉至一审法院。
另查明，2020年6月16日，人力资源和社会保障局出具《工伤认定申请不予受理决定书》。
周某诉请：1.物流公司支付因未办理工伤认定而造成的工伤保险待遇等损失1,149,619元；2.自2019年5月21日起恢复并保留与周某的劳动关系；3.自2020年5月起每月按周某本人工资的90%向周某支付伤残津贴；4.鉴定费和诉讼费由物流公司承担。
事实与理由：周某长期处于超负荷工作、压力巨大的状态，事发当日遇突发重大问题亟需解决，又被重重施压，且当天正值高温酷暑天气，周某办公座位正对空调吹风口，上述多重因素导致周某在工作时间、工作岗位突发疾病，应为工伤，并享受工伤待遇。
物流公司未在法定期限内申请工伤认定，造成周某无法通过工伤认定途径获得工伤保险待遇，故诉请物流公司承担全部赔偿责任。
物流公司辩称：工伤认定有其明确的法律范围，周某未发生任何事故，也不属于视同工伤情形和职业病情形，不构成工伤。公司未申报工伤无任何过错，也未造成周某任何实际损失。同时，周某本人也可申请工伤认定，但其未在1年时间内申请，足见其也知晓自己并不属于工伤，故不同意周某的诉讼请求。
裁判结果
一审法院于2020年11月19日作出民事判决书，判决驳回原告周某的诉讼请求。
周某上诉请求：撤销一审判决，依法改判支持其一审诉讼请求。
事实与理由：
1.周某在工作时间、工作地点、因工作原因突发疾病，属于《工伤保险条例》第十四条第七款规定的“法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形”。
2.脑出血成因复杂，既可能因自身疾病引发脑出血，也可能由于外界原因诱发，周某因工作诱发疾病，属于应认定为工伤的特殊情形。
3.物流公司以周某不属于工伤为由未申请工伤认定，导致其工伤认定时限已过，无法由法定机构认定工伤，从而不能按照正常程序享受工伤保险待遇。
4.是否属于工伤，应由法定部门依法定程序认定，物流公司无权认定周某不属于工伤，不能免除其申请工伤认定的法定义务。
上海市第一中级人民法院于2021年5月31日作出（2021）沪01民终1680号民事判决书，判决：驳回上诉，维持原判。
裁判理由
法院生效裁判认为：虽然周某与物流公司均未在法定期限内向用人单位所在地社会保险行政部门提出工伤认定申请，但周某在工作场所、工作时间内突发疾病并不符合《工伤保险条例》第十四条规定的“应当认定为工伤”的情形，亦不符合《工伤保险条例》第十五条“视同工伤”的规定，且现有的材料并不能表明周某突发疾病符合工伤的法定构成要件，不能认定其构成工伤。
因此，周某要求物流公司支付因未办理工伤认定而造成的工伤保险待遇等损失的诉讼请求缺乏依据。二审法院遂驳回周某上诉，维持原判。
案例注解
本案的争议焦点在于：逾期申请工伤认定导致社会保险行政部门作出不予受理决定后，法院是否有权径直认定工伤——其核心问题在于如何认识和处理工伤认定中行政权与司法权的关系。
为回答以上问题，我们需要回答为什么需要行政权对工伤进行认定、在一般工伤认定行政诉讼中如何对行政权进行司法审查、工伤认定申请逾期时应该如何处理。
01
行政权对工伤进行认定的逻辑正当性
工伤认定是劳动者享受工伤保险待遇的前置程序，是工伤救济的核心程序。综观世界各国的工伤保险管理体制，多由政府机构或授权机构负责经办工伤保险事务。[1]就我国而言，工伤认定的法律规范与理论基础决定了工伤认定为行政机关的法定职权，法院一般无权直接认定。
（一）行政权对工伤进行认定的法律依据
《中华人民共和国劳动法》第9条规定劳动行政部门主管劳动工作，《工伤保险条例》第17条与《工伤认定办法》第4、5条规定工伤认定应向社会保险行政部门申请，《工伤保险条例》第50条规定当事人对不予受理工伤认定申请或工伤认定结论不服的可以提起行政复议或行政诉讼。
因此，从现有法律规范来看，工伤认定被设定为具体行政行为，其有以下特征：申请的主体包括用人单位、受伤的劳动者及其近亲属等；认定的主体是社会保险行政部门；认定的内容是对劳动者在工作过程中遭受的事故伤害或职业病等事实和性质进行认定；认定的依据主要是国务院制定的《工伤保险条例》和人力资源和社会保障部制定的《工伤认定办法》；认定的结论是劳动者享受工伤保险待遇的法律依据。
（二）行政权对工伤进行认定的理论基础
除法律上将工伤认定设定为具体行政行为外，从工伤保险制度的属性也可以窥探工伤认定归为行政权的理论依据。工伤认定由行政机关进行监管并非法律构造的天然正当，而在于工伤保险制度社会化的功能定位与强制性的内在要求——工伤保险社会化属性强制要求用人单位、劳动者、社会保险行政部门各司其职，共同维护该制度的正常运转。
一是工伤保险社会化的功能定位。工伤保险是对劳动者或其供养的亲属给予物质帮助和经济补偿的一项社会保障制度[2]，该制度的建立以国家为中枢，国家在其中起着举足轻重的作用。[3]
工伤保险要求国家积极干预社会经济生活，消除因社会不公引起的一系列社会弊病，保护和帮助弱者。因此，国家负有通过社会保险制度来实现劳动者社会保险权的义务，这一点决定国家在社会保险事务上要发挥远大于在商业保险事务上的作用。
在社会化的运行过程中，社会保险经办机构关注于公民基本人权的保障，而并非赚取利润，甚至在社会保险基金出现收不抵支时，国家要承担补足的责任[4]——这是社会保险与商业保险的根本区别，也是政府强制介入的必然要求。
二是工伤保险强制性的内在要求。工伤保险作为一种强制性的社会保险，与其他具有强制性的保险如机动车交强险具有一定的相同之处，如均实行强制参保、投保主体负有参加保险的义务等。
同时，工伤保险社会保障的价值目标对强制性产生了特殊的影响，其中最显著的就是强制性的监管主体与工伤保险的经办主体重合，使工伤保险强制性的直接目的表现为强制投保人与实施强制措施的主体建立工伤保险关系，以平衡劳动者的弱势地位。这一特征也使工伤保险区别于其他强制保险。
在此过程中，社会保险行政部门既是采取强制措施的主体，又是工伤保险法律关系的一方当事人。换句话说，社会保险行政部门可以通过强制措施强制使得用人单位与自己建立工伤保险法律关系。这意味着工伤保险法律关系符合行政法律关系的特征。这一关系往往依照法律规定成立，或者由行政主体依照法律的规定单方确定，行政相对人是否同意对这一关系的成立并不会产生影响，行政主体以国家的名义参与法律关系并以国家强制力保证其职权的行使。[5]
02
一般工伤认定程序中对行政权的司法审查
正如上文所述，工伤认定为社会保险行政部门的法定职权，当劳动者或用人单位对工伤认定决定的具体行政行为不服提起行政诉讼时，法院便可依据行政法与劳动法对工伤认定的合法性进行司法审查。
在工伤认定的司法审查中，既要尊重行政机关在工伤认定中的专业能力与优势，又要发挥司法的监督与制约功能。
（一）司法权在工伤认定程序中对行政权的尊重
“一般而言，法院对法律问题进行严格、全面地审查，法院可以自己的判断代替行政机关的判断；对事实问题法院则进行较为宽松的审查，法院往往对行政的事实认定采取尊重态度。”[6]由于社会保险行政部门对工伤认定具有一定的专业能力与调查职权，在工伤认定行政诉讼中，法院通常仅对工伤认定的程序以及法律适用合法与否进行审查，对作出工伤认定所依据的事实一般不予审查。即使行政机关与司法机关对某些法律术语存在不同理解，只要在行政机关合理的自由裁量权内，法院一般也不予干涉。
（二）司法权在工伤认定程序中对行政权的制约
司法权对行政权的尊重体现了二者的协调与良性互动，但在多数情形下，认定标准与举证责任的差异造成行政权与司法权的交锋不可避免。当法院认为行政机关作出的不予受理决定或者工伤认定决定违法时，判决撤销该工伤认定决定即是对行政权的监督与制约。
然而法院在撤销工伤认定决定的同时并不能代替行政机关直接作出工伤认定，此时便可能发生法院判决撤销工伤认定决定——行政机关作出相同的工伤认定决定——当事人再提起行政诉讼的情形，工伤认定“循环诉讼”由此诱发。
1.工伤认定中司法权与行政权的分歧
一是认定标准差异。“即使是较为明确的概念，仍然经常包含一些本身欠缺明确界限的要素。”[7]虽然《工伤保险条例》对“应当认定为工伤”与“视同工伤”的情形通过列举的形式予以明示，但司法机关与行政机关在“工作原因”“工作场所”“工作时间”等概念的理解与适用上仍可能存在分歧，法律规范的抽象性与社会生活复杂性之间的矛盾亦十分突出。[8]特别是在经济社会秩序激烈碰撞的当下，经济社会的飞速发展带来劳动市场用工形态、工作形式的多样化，如非固定工时制、居家办公等，工伤发生的情形更加复杂、千差万别，给工伤认定标准带来新的挑战。
二是证明责任的差异。由于劳动者在劳动关系中天然处于弱势地位，工伤认定程序在举证责任的分配上对劳动者作出有利规定，用人单位举证不能则推定劳动者构成工伤。[9]然而在工伤认定行政诉讼中，《行政诉讼法》第34条第1款规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”此时，社会保险行政部门通过用人单位举证不能推定劳动者构成工伤的行政决定，可能因行政诉讼程序中证明责任不同而被司法机关撤销，从而造成行政与司法裁决结果的截然相反。[10]
2.工伤认定中司法权与行政权分歧的本质
认定标准与证明责任的差异只是“循环诉讼”产生的直接原因，究其本质在于行政权与司法权的关系，具体而言即是工伤认定程序中行政权与司法权的关系。换言之，法院是否具有工伤认定权？在工伤认定的行政诉讼中，法院判决撤销工伤认定决定的前提必然是认为社会保险行政部门作出的工伤认定决定有误，那么从某种意义上来说，法院实际上已经对劳动者是否构成工伤进行了判断，但该判断又不具有认定劳动者是否构成工伤的终局性。同样，由于社会保险行政部门的工伤认定也存在被法院撤销的可能，其同样也不具有终局性。
至此，我们认识到在工伤认定行政诉讼中，法院通常只对工伤认定决定的合法性作出判断，法院有权对行政行为予以撤销但不能直接认定是否构成工伤，从而产生工伤认定“循环诉讼”的症结。那么在工伤认定申请逾期时，法院是否可以突破工伤认定行政权的桎梏，以此化解症结。
03
工伤认定申请逾期时工伤认定行政权的司法突破
实践中，当事人提出工伤认定申请逾期时，社会保险行政部门作出不予受理的决定，其并未对是否构成工伤进行实质判断，此时法院是否可以认定工伤，具体应如何处理。
（一）不同法院的处理路径——法院是否具有工伤认定权
观点一：不予认定工伤，但是按照人身损害赔偿案件进行处理。如山东高院《2008年民事审判工作会议纪要》规定，“关于劳动过程中发生的伤害事故未经工伤认定的，如何适用法律的问题。实践中，一些工伤事故发生后，用人单位和工伤劳动者及其近亲属在法定期限未及时申报工伤造成工伤不能确认，或者申报工伤后未被劳动行政主管部门认定，这种情形下，人民法院在民事诉讼中不能对工伤作出认定，也无权委托劳动行政主管部门进行工伤认定，因此，不能适用国务院《工伤保险条例》予以处理，可以按照一般人身损害赔偿案件予以处理。”
在某些案件中，法院认为用人单位有申请工伤认定的法定义务，其未依法向相关部门提出工伤认定申请，应当承担不利法律后果，此时按照一般人身损害赔偿案件予以处理并无不当。
观点二：属于劳动争议案件，法院可以认定是否构成工伤。如河北省高级人民法院《关于我省劳动争议案件若干疑难问题处理的参考意见》规定，“职工受伤后，用人单位怠于履行职责，未按照工伤保险条例的规定提出工伤认定申请，工伤职工或其亲属、工会组织也未在事故发生一年内提出工伤认定申请，造成无法进行工伤认定的，劳动者申请仲裁被驳回后，可以向人民法院起诉要求进行工伤认定。”
在某些案件中，法院便采取此种裁判思路，对案件事实进行审查后作出工伤认定，并判决用人单位按照《工伤保险条例》相关规定赔偿工伤待遇。
我们认为，当多种原因造成工伤认定申请逾期时，法院应按照劳动争议案件进行处理，劳动者符合工伤构成要件时可以认定工伤，具体理由如下：
一是法律规范的指引。根据《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第3条[11]的规定，应当参加工伤保险的劳动者遭受工伤损害，应按照劳动争议案件进行处理，而非侵权损害赔偿。其合理性在于，工伤保险制度的设立初衷就在于弥补侵权损害的缺陷与不足，其在证明责任的分配、赔偿程序及实现等方面对劳动者能起到更加全面的保护。
二是对工伤认定行政权的补充。逾期申请工伤认定是指，当事人未在工伤认定申请时限内提出工伤认定申请，《工伤认定办法》第7条[12]明确将申请时限作为社会保险行政部门应当受理工伤认定申请的构成要件之一，反言之，超出工伤认定申请时限的，社会保险行政部门可不予受理。[13]
因此，逾期申请工伤认定不予受理与不予认定工伤不同，前者未进入工伤认定程序，社会保险行政部门未对工伤进行审查，而当行政救济缺失时，司法必须予以“补位”发挥对行政权的补充功能，充分保护劳动者的合法权益。
三是出于实质化解纠纷的考量。劳动争议案件事关劳动者权益保护，事关社会和谐稳定。劳动者一方往往因法律知识欠缺，对工伤认定标准、程序、时限等把握不准，再加上有时不能及时完整提供劳动关系证明及有关证据材料等，在诉讼中容易处于不利地位。为实质化解纠纷，当多种原因造成工伤认定申请逾期，司法应适当介入，避免劳动者彻底丧失权利救济的渠道而激化矛盾。
（二）法院认定工伤后的赔偿路径
法院作出工伤认定是对劳动者是否构成工伤的司法判断，与社会保险行政部门作出的工伤认定的行政确认行为不同，难以产生直接由社会保险基金支付的法律效果。然而根据双方逾期申请工伤认定的过错程度可以判决用人单位按工伤保险待遇予以相应赔偿。
《工伤保险条例》第17条第4款规定，“用人单位未在本条第一款规定的时限内提交工伤认定申请，在此期间发生符合本条例规定的工伤待遇等有关费用由该用人单位负担。”可以看出，用人单位具有申请工伤认定的义务，当其未在法定期限内申请工伤认定，需要赔偿由此造成劳动者工伤保险待遇的损失。
同样，若用人单位原因造成工伤认定逾期，致使劳动者无法享受工伤保险待遇，应由其承担相应的赔偿责任。当然，如果因劳动者单方或部分过错造成工伤认定申请逾期，法院可直接驳回其诉请或减轻用人单位的赔偿责任。
有地方法院对此作出明确规定，如上海高院规定，当多种原因致使工伤认定申请逾期，劳动者无法通过工伤保险基金获得救济且其持有社会保险行政部门出具的不予受理工伤认定申请的决定书或法院行政审判庭出具的判决书等，起诉要求用人单位承担损害赔偿责任的，法院应按劳动争议案件处理。并对逾期申请的原因进行审查，若劳动者单方过错，可直接驳回其诉请；若用人单位全部或部分过错导致工伤认定申请逾期，可判决其按工伤保险待遇赔偿全部或部分损失。[14]
本案中，周某在工作岗位突发疾病，既不符合《工伤保险条例》第十四条规定的“应当认定为工伤”的情形，也不符合《工伤保险条例》第十五条“视同工伤”的规定，二审法院通过对案件事实的审查，客观上对周某是否构成工伤进行实质性审查，最终以现有证据无法证明其构成工伤为由驳回其上诉请求。
注 释
[1]参见乔庆梅：《从个性到共性:基于对工伤保险的国际比较》，载《社会保障研究》2007年第2期，第202页。
[2]参见郑尚元：《工伤保险法律制度研究》，北京大学出版社 2004年版，第32页。
[3]参见董保华：《劳动合同立法的争鸣与思考》，上海人民出版社2011年版，第178页。
[4]《中华人民共和国社会保险法》第六十五条：“社会保险基金通过预算实现收支平衡。县级以上人民政府在社会保险基金出现支付不足时，给予补贴。”
[5]参见王成栋：《行政法律关系基本理论问题研究》，载《政法论坛》2001年第6期，第90-91页。
[6]杨伟东: 《行政行为司法审查强度研究——行政审判权纵向范围分析》，中国人民大学出版社 2003 年版，第11页。
[7]【德】卡尔·拉伦茨《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第193页。
[8]参见章志远：《工伤认定行政法规范解释的司法审查》，载《清华法学》2011年第5期，第44页。
[9]《工伤保险条例》第十九条第二款：“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”
[10]参见吕成、陈默：《工伤认定行政诉讼的困境与出路》，载《法律适用》2009年第1期，第36页。
[11]《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第三条：“依法应当参加工伤保险统筹的用人单位的劳动者，因工伤事故遭受人身损害，劳动者或者其近亲属向人民法院起诉请求用人单位承担民事赔偿责任的，告知其按《工伤保险条例》的规定处理。”
[12]《工伤认定办法》第七条：“工伤认定申请人提交的申请材料符合要求，属于社会保险行政部门管辖范围且在受理时限内的，社会保险行政部门应当受理。”
[13]参见杨曙光：《试论工伤认定的申请时限》，载《法学杂志》2015年第6期，第67页。
[14]参见《2015年工伤与侵权交叉案件、劳务纠纷案件适法统一研讨会综述》（沪高法民一[2017]5号）。
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