【要点提示】
公路管理局对行为人无视交通安全，擅自在道路上堆放建筑材料物，占用道路影响通行，造成交通事故致人伤害，是否应当承担责任，如承担责任是承担行政责任（即国家赔偿责任），还是民事责任，我国相关法律、法规均没有作出明确规定。笔者认为公路管理局作为行政机关，对属其所有或管理的构筑物（即道路）不履行或者不适当履行行政管理职权，致使道路欠缺所应具备的安全性，存在管理瑕疵，致他人受到伤害，应当承担民事连带赔偿责任。
【案例索引】
一审：安徽省怀远县人民法院[2004]怀民一初字第1276号判决书（2005年1月10日）
二审：安徽省蚌埠市中级人民法院[2005]蚌民一终字第109号（2005年3月20日）
【案情】
两原告系夫妻。2004年8月9日下午13时许，两原告之子年波无证驾驶无牌号的二轮摩托车从唐集返回找郢乡，沿S225线自西向东行至怀远县唐集镇翟陈村境内26KM＋950M处时，由于避让相向的货车，撞到被告施金学擅自堆放在该公路南侧（即右侧）的石子堆上（石子堆高度为30CM～40CM，面积为140CM×150CM，石子堆中心距路边约2M），致使车辆失控倒地，造成年波当场死亡的重大交通事故。事故发生后，怀远县交通警察大队即对现场进行勘查、取证，并根据交通事故当事人的行为对交通事故所起的作用和过错严重程度，做出怀公交[2004]101号交通事故认定书，认定年波和被告施金学负事故同等责任。因赔偿问题两原告起诉到法院。
另查，2003年，安徽省城镇居民人均可支配收入为6778元，职工月平均工资标准为881．75元，护理费的劳务报酬标准为29元／天。年波系淮北煤炭师范学院2004年毕业生，具有高级中学教师资格。
原告年福荣、周万华诉称，2004年8月9日下午13时许，两原告之子年波驾驶摩托车从唐集返回找郢乡，在行至唐集镇翟陈村26KM＋950M处时，由于避让相向的货车，撞到被告施金学擅自堆放在公路南侧的石子堆上，致使车辆倒地，年波身负重伤。被告施金学在现场不仅不对年波进行抢救和报案，反而想转移石子逃避责任，年波由于延误抢救而死亡。事故发生后，怀远县交通警察大队作出怀公交[2004]101号交通事故认定书，认定年波和被告施金学负事故同等责任。原告认为此认定书与事实不符，年波应负次要责任。根据《中华人民共和国公路法》第43条和《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第16条的规定，被告施金学在公路上堆放石子，蚌埠市公路管理局没有尽到管理责任，保持道路的完好、安全、畅通，是造成年波死亡的重要因素，应当承担赔偿责任。因此要求两被告赔偿死亡补偿金67 780元，丧葬费2645．25元，交通费200元，误工费139．5元。
被告施金学未作答辩，也未向法院提供证据。
被告安徽省蚌埠市公路管理局辩称，我局不应作为本案的被告，也不应当承担赔偿责任。因为年波的死亡是其与被告施金学各自的责任造成的。另外，原告方混淆了公路建设管理和公路交通安全管理的概念和区别，对《中华人民共和国公路法》第43条的理解也存在错误，第43条指的是交通管理部门而不是我们公路局。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第5条，第104条和《中华人民共和国公路法》第75条及怀远县政府[2003]66号文件、[2004]67号文件等规定，请法庭依法驳回原告要求我局赔偿经济损失的诉讼请求。
【审判】
怀远县人民法院经审理认为，被告施金学无视交通安全，擅自在公路上堆放建筑材料，占用道路，影响通行，造成重大交通事故，其行为违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第31条，第104条的规定，依法应当承担赔偿责任。年波无证驾驶无牌照摩托车，且未按规定戴安全帽，其行为违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第19条第1款、第51条的规定。根据年波与被告施金学的行为对交通事故所起的作用和过错程度，被告施金学和年波应当负担此起交通事故的同等责任。原告认为年波应负此起交通事故的次要责任的主张，法院不予支持。因此被告施金学应当负担给两原告造成损失的50％的赔偿责任。被告蚌埠市公路局作为该事故发生道路的所有者和建设者，依法应当对该公路享有管理和保护权利，有权制止各种非法占用道路的行为，但是被告蚌埠市公路管理局没有认真履行自己的职责，其行为违反了《中华人民共和国公路法》第70条的规定，同时其也没有认真履行怀远县人民政府怀政秘[2003]66号文件规定的职责，对该事故的发生存在过失。依照《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第3条第（1）款和第16条的规定，应当对被告施金学的行为给两原告造成的损失承担连带赔偿责任。鉴于此起交通事故造成年波死亡，给两原告造成一定的精神损害，故两原告要求被告赔偿其精神抚慰金的诉讼请求，法院应予以支持，但两原告要求赔偿25 000元的精神抚慰金过高，根据本案情况，可酌情赔偿10 000元。根据原告提供的证据材料，以3人参加处理该事故，每人3天计算误工费为宜。综上，被告施金学应赔偿两原告年波死亡的补偿费135 560元、误工费261元、丧葬费5290．5元、交通费200元、住宿费150元，合计141 461．5元的50％即70 730．75元，精神抚慰金10 000元，合计80 730．75元。依照《中华人民共和国民法通则》第106条第2款，第119条，第130条的规定，判决如下：
被告施金学于本判决生效之日起五日内赔偿原告年福荣、周万华之子年波死亡的补偿费、丧葬费及两原告的误工费、交通费、住宿费、精神抚慰金合计80 730．75元，被告蚌埠市公路局负担连带赔偿责任。
案件受理费4420元，办案实际支出费用2210元，邮资费100元合计6730元，由两原告负担2130元，被告施金学负担4600元。
一审宣判后，被告蚌埠市公路管理局不服提出上诉。理由是：行政机关不履行或者不适当履行行政管理职权，应承担的是行政责任而非民事责任。况且，《中华人民共和国公路法》第43条规定，县级以上地方人民政府交通主管部门，通过努力，可以实现公路的完好，安全和畅通。如果依照原审判决的逻辑，公安机关应当对交通事故责任人的赔偿承担连带责任，生产安全管理机关应当对生产中责任事故行为人的赔偿承担连带责任。
原审法院依照《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第16条的规定，认定事故的发生是因为上诉人对道路维护、管理瑕疵造成的，也属错误。道路维护、管理瑕疵是指道路本身因设计、施工和维修养护不当而欠缺通常所应具备的安全性。被害人发生交通事故的路段不是因设计、施工和维修养护不当造成道路不具有安全性造成的，该条司法解释的规定不适用于本案。
综上所述，请求依法撤销原判，改判上诉人不承担连带责任。
蚌埠市中级人民法院受理后，蚌埠市公路管理局申请撤回上诉。蚌埠市中级人民法院裁定：准许上诉人蚌埠市公路管理局撤回上诉，各方均按原审法院判决执行。
【评析】
本案是一起因行为人擅自在公路上堆放物品，影响公路的正常通行而引发的特殊人身损害赔偿纠纷，作为堆放物品的行为人即本案第一被告施金学应当承担赔偿责任是无可争议、毋庸置疑的。但是，作为该公路的所有人和管理人，即本案的第二被告蚌埠市公路管理局是否应当承担民事赔偿责任是本案争议的焦点问题。笔者认为，蚌埠市公路管理局应当承担民事连带赔偿责任。
首先，蚌埠市公路管理局作为该事故发生道路的所有者和建设者，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第104条的规定，依法应当对该公路享有管理和保护权利，有权制止各种非法占用道路影响交通安全的行为。但是，被告蚌埠市公路管理局在被告施金学擅自将其建筑材料堆放在公路上，严重影响道路的通行安全，使道路欠缺应具备的安全性，致他人受到伤害时，没有认真履行自己的职责，及时采取有效措施，清除路面上的障碍物，消除危险，导致该起交通事故的发生，存在明显的管理瑕疵即不作为行为。根据《中华人民共和国民法通则》第126条的规定精神和《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第16条第（1）项的规定，应当推定被告蚌埠市公路管理局存在过错，应承担赔偿责任。
其次，蚌埠市公路管理局上诉称，行政机关不履行或者不适当履行行政管理职权，应承担的是行政责任（即国家赔偿责任）而非民事责任，这一观点值得商榷。虽然许多国家和地区已将道路管理瑕疵责任从民事赔偿责任转入国家赔偿责任范围，如德国、日本和我国台湾地区，但是，他们都经过了漫长的发展过程。我国立法机关在起草《国家赔偿法》时未将此责任列入国家赔偿责任之中。认为道路等公共设施是以满足公众需要、以服务社会公益为目的，其受托管理的国家机关并不享受利益，无法依补偿理论解释，亦无所有人负担危险主义之理，因而危险责任理论亦难以适用。在目前情况下，立法者根据我国民事立法精神和实际国情将该责任归纳于民事特殊侵权责任之中，其责任性质属于民事侵权责任。因此，应当承担民事赔偿责任。当然，如果以后有关立法精神有了新的变化，责任赔偿的性质也将随之发生变化。
再次，虽然《中华人民共和国公路法》第43条规定：县级以上地方人民政府交通主管部门应当认真履行职责，依法做好公路保护工作，并努力采用科学的管理方法和先进的技术手段，提高公路管理水平，逐步完善公路服务设施，保障公路的完好，安全和畅通。但是，该法第8条规定，县级以上地方人民政府交通主管部门对国道、省道的管理、监督职责，由省、自治区、直辖市人民政府确定。安徽省人民政府早在1994年就制定皖政[1994]23号文件，该文件明确地规定，国道、省道的修建、养护和管理．由地、市县公路管理机构负责。并且，该法第70条还规定，交通管理部门、公路管理机构负有管理和保护公路的责任，有权检查、制止各种侵占、损坏公路、公路用地、公路附属设施及其他违反本法规定的行为。
综上所述，怀远县人民法院作出判决，由被告施金学承担赔偿责任，被告蚌埠市公路管理局负担连带赔偿责任，是符合目前法律规定精神的，是正确的判决。（编写人：安徽省怀远县人民法院 张绍斌 责任编辑：袁春湘）
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