对一起请求撤销交通事故认定案的评析

对一起请求撤销交通事故认定案的评析

作者：林州法院研究室 刘军喜

2004年7月3日21时20分许，在林州市姚村镇红旗迎宾大道河街村路口西发生一起拖拉机与摩托车相撞事故，造成摩托车驾驶人（原告李伏根、宋玉香之子）李军华、摩托车乘车人李明强死亡，拖拉机乘车人徐全喜受伤的交通事故。被告市交通警察大队于2004年8月6日出具事故责任认定书，认定：范金亮驾驶无牌无灯光拖拉机、违法载人、未按规定会车、未及时到公安机关陈述经过，李军华无证驾驶无牌摩托车，未戴安全头盔，未按规定会车，二人均应负事故同等责任；乘车人李明强、徐全喜无事故责任。事故认定书向当事人送达后，原告李伏根、宋玉香不服，于2004年8月18日依法向林州市人民法院提起行政诉讼，请求撤销被告林州市交通精彩大队作出的《交通事故责任认定书》。

林州市人民法院审理认为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》有关规定，县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。林州市交通警察大队具有作出作出交通事故认定书的主体职权。但《道路交通安全法》第七十三条明确规定事故认定书作为处理交通事故的证据，明确了事故认定书“证据”的法律性质，故事故认定书不具有行政可诉性，不属于行政诉讼受案范围，原告起诉不具备法定起诉要件，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项之规定，裁定：驳回原告李伏根、宋玉香起诉。

[评析]

该案是林州法院裁定交通警察大队的交通事故认定行为不具有行政可诉性的首起案例。当事人对于公安机关的交通事故责任认定不服，是否可以向人民法院提起行政诉讼一直仍在争议。理论界有肯定和否定两种观点。持肯定观点的学者认为，交通事故认定具有行政可诉性。其主要理由是：公安机关对道路交通事故所作的责任认定，在很大程度上已经远远超过技术性鉴定范围，对当事人的事故责任作了定性处理，从而对当事人的权利、义务作了实质性处分，在性质上符合行政确认行为的所有特征；行政诉讼法也没有把交通事故认定行为明确排除或禁止在受案范围之外，故交通事故认定具有法律上的可诉性，应当属于行政诉讼案件的受案范围。

道路交通事故认定行为是否可诉，关键取决于对该行为性质的认识，即究竟属于技术性分析结论，还是属于一般意义上的行政执法行为或者说是具体行政行为？因为根据我国行政诉讼法的规定，只有具体行政行为才属于人民法院行政诉讼的受案范围。笔者认为，交通事故认定行为是技术性分析结论，并没有确定事故当事人的具体权利义务，没有对当事人的人身权、财产权进行直接处理，对权利义务不产生实际影响，不是行政诉讼法列举的受案范围，而且属于有关司法解释排除的范围，不具有行政可诉性。

一、交通事故认定书是交警部门作出的技术性分析结论，认定行为不是具体行政行为

1、从交通事故认定的性质和含义上看，《交通安全法》第七十三条的规定明确，交通事故认定书是公安交通管理部门通过交通事故现场勘察、技术分析和有关检验、鉴定结论，分析查明交通事故的基本事实、成因和当事人责任所出具的法律文书。公安机关交通管理部门作出事故认定是基于交通事故这一特殊的民事侵权行为的发生，先发生了交通事故，公安交通管理部门才以一个专业部门的角度作出事故认定，为人民法院处理交通事故损害赔偿案件和交通肇事案件，确定当事人的民事责任和刑事责任提供依据，是处理交通事故的证据。

2、交通事故认定没有给当事人设定权利义务，不具备具体行政行为的特征。具体行政行为的一个显著特征，就是设立、变更和消灭相对人的权利义务。对法院而言，交通事故认定书主要起一个事实认定、事故成因分析作用，是一个专业技术性的分析结果，这个认定书具有证据的效力，而不是进行赔偿的当然依据。当事人在道路交通事故损害赔偿诉讼中，双方当事人都可以将交通事故认定书作为自已主张事实的证据，也可以就交通事故认定书的真实性、合法性和关联性提出质疑。如果交通事故认定书存在瑕疵，法院可以不予采信。在行政处罚案件中，交通事故认定只是行政处罚的证据，其本身并不能对当事人权利义务产生实际影响，只有依照交通事故认定作出了行政处罚，才能对当事人设定权利义务。因此交通事故认定并非能够对当事人权利义务产生实际影响。由此可见，交通事故认定行为，并没有直接设立、变更和消灭相对人的权利义务。

3、交通事故认定书没有具体行政行为所具有的拘束力、公定力和执行力。行政行为的拘束力是指行政行为具有法律规定的或者行政机关决定的法律效果，行政机关和相对人有义务服从，并且必须积极履行。公定力是指行政行为一经成立，不论合法与否，即具有被推定为合法而要求所有行政机关、组织或个人予以尊重的一种法律效力。由于交通事故认定并不产生实际的法律效果，对相对人来说也就没有可以实现的内容和必须服从乃至履行的义务；在当事人其后有可能提起的交通事故损害赔偿纠纷的民事诉讼中，交通事故认定并不具有法律效力，而只是证据的一种形式，在因构成交通肇事罪而提起的刑事审判时亦事如此。交通事故认定书不具有可以实现的内容和必须履行的义务，当然也就根本不存在相对人履行或者不履行该义务，行政机关或者其他国家机关强制其履行该义务的问题。

二、交通事故认定行为不具有行政可诉性，也没有将其纳入行政诉讼审查范围的必要

1、《道路交通安全法》第七十三条规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验，检查、调查情况和有关的检验，鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据”，从该条可以看出，它不是划分当事人之间责任的，而是处理交通事故的证据，已废止的《交通事故处理办法》称之谓交通事故责任认定书，而且当事人不服的还可以向上级交通管理机关申请重新认定，该法去掉“责任”二字，首先表明的是该文书不是其他机关划分责任的依据，体现了该法在道路交通事故处理机制和理念上的变化，也使道路交通事故的处理更加淡化了行政色彩。依据该条规定，公安机关虽然还要对当事人的责任进行认定，并在认定书中予以载明，但交通事故认定书的性质已明确为处理交通事故的证据，在审判实践中是属于事实和原因的认定范畴，而事实的认定是属于民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼以及行政处罚定案的事实依据。对享有终局裁判权的法院来说，其他部门作出的事实认定，仅是当事人向法院提供的证明其诉讼请求或抗辩的证据，法院依法经过审查，如果有相反的事实能够证明责任认定有误的，则这样的证据不予采信，而以法院自己审理认定的案件事实作为定案的根据。因此在刑事、民事诉讼中，当事人不服交通事故认定的，可以提出有力的反证，人民法院经质证认为反证成立的，则可以以法院审理认定的事实为依据，而不采信交通事故认定，当事人通过举证可以实现其目的。在不服交通事故行政处罚案件中，当事人可以行政处罚证据不足为由请求人民法院撤销该行政处罚。也就是说，交通事故认定行为还有其他途经可以使当事人获得救济。因此，无论是行政诉讼，还是刑事和民事诉讼当事人均不必通过行政诉讼来解决不服交通事故认定的问题。

2、最高人民法院、公安部联合发布的法发[1992]39号《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第4条规定：“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服的，向人民法院提起行政诉讼或者民事诉讼的，人民法院不予受理。当事人对作出的行政处罚不服提起行政诉讼或者就损害赔偿问题提起民事诉讼的，以及人民法院审理交通肇事刑事案件时，人民法院经审查认定公安机关所作出的责任认定、伤残评定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作为定案依据。”。最高人民法院副院长黄松有亦指出：“法院审理交通事故损害赔偿案件中，要正确对待公安交通管理部门的责任认定，公安交通管理部门的责任认定实际上是对交通事故因果关系的分析，是对造成交通事故原因的确认，要避免将公安交通管理部门的责任认定简单等同于民事责任的分担，应将其作为认定当事人承担责任或者确定受害人一方也有过失的重要证据材料”。可见我国最高司法机关也倾向于道路交通事故责任认定排除在行政诉讼受案范围之外。

3、将交通事故认定纳入行政诉讼，会导致诉讼程序的冲突和诉讼资源的浪费。对公安机关作出的交通事故认定，如果事先可以采用行政诉讼的方式救济，而在民事、刑事诉讼中人民法院又作为证据进行审查，势必对同一行为在人民法院产生双重救济，而不同的救济方法可能造成结果不同，出现自相矛盾的情况；民事诉讼和刑事诉讼也会都期待交通事故认定行政诉讼的结果，否则不能进行。如果判决撤销并责令重作，当事人可能对重作的认定再一次提起行政诉讼，然后再启动民事诉讼和刑事诉讼程序，会出现连环诉讼的情况，无疑增加当事人的诉累和诉讼成本，违背诉讼经济原则，也难以体现司法效率原则，使纠纷和矛盾长期得不到解决和化解。