《工伤保险条例》立法目的及适用范围的规定

《工伤保险条例》条文释义

第一章 总 则

第一条【立法目的】

第一条　为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险，制定本条例。

【解释】本条是关于《工伤保险条例》立法目的及适用范围的规定。

工伤保险是一项建立较早的社会保险制度，德国的俾斯麦政府早在1884年就建立了工伤保险制度。新中国的工伤保险制度在1951年的《劳动保险条例》中已有规定，1957年，卫生部制定的《职业病范围和职业病患者处理办法》将职业病纳入工伤保险的范围。1994年的《劳动法》，也明确规定要建立工伤保险制度。1996年，劳动部发布《企业职工工伤保险试行办法》。到2002年上半年，全国已有28个省、自治区、直辖市制定了工伤保险方面的地方性法规或者规章，参加工伤保险的职工为4350万，其中，国有企业2711万、集体企业670万、其他内资企业367万、外资企业328万，已经享受工伤保险待遇的有19万。目前的工伤保险工作存在的主要问题是：适用范围窄，仅限于企业；立法层次低，制度推广有困难；工伤保险基金用于救治、补偿以外的项目过多；应当认定为工伤的情形不够明确，等等。因此，有必要制定全国性的行政法规，统一全国的工伤保险制度。4月27日，温家宝总理签署第375号国务院令，公布了《工伤保险条例》（以下简称条例）。

根据本条的规定，条例的立法目的主要有三个：

一是保障工伤职工的救治权与经济补偿权。工伤职工在遭受事故伤害或者患职业病以后，首先的权利是要得到及时、有效的抢救。在这方面所发生的运输、住院、检查诊断、治疗等费用，都要得到足额的保障，使受伤职工的伤害程度尽快得到有效的控制。其次，等到职工的病情稳定以后，便要按照法定的程序进行评残，确定伤残的等级，以便安排相应的一次性的和长期性的经济补偿。给工伤职工以救治和补偿，是工伤保险制度最初的目的，在目前仍然是工伤保险制度的核心。

二是促进工伤预防与职业康复。以往的工伤保险制度一般只侧重对工伤职工的救治与赔偿，对工伤的预防与职业的康复重视不够。经过一百多年的发展，各国的工伤保险制度已经慢慢地形成了预防、治疗、康复三合一或者三结合的结构模式，对工伤的预防以及工伤职工的职业、生活、社会、心理等康复的关注程度在不断提高。在工伤保险费率的确定上，通过行业差别费率，特别是实行单位的费率浮动，可以促使单位搞好工伤事故的预防，以降低生产成本。对工伤职工的救济，也不光停留在医疗上，而是将更多的精力放在职业能力的康复上，使社会资源获得最大的效益。

三是分散用人单位的工伤风险。尽管随着科学技术的进步，对工伤的预防水平已越来越高，但工伤事故的发生仍在所难免。工伤保险制度建立初期，也是由于很多的单位，在工伤事故发生以后，往往元气大伤，根本无法赔偿每一个工伤职工，更谈不上进一步的发展。为了分散各个雇主的风险，有必要由各个雇主都提前凑钱形成一个互助式的基金，以增强每一个雇主的抗工伤事故风险的能力。现代的工伤保险制度，仍然具有分散雇主责任的功能，并且随着时代的进步，在分散风险方面的机制已经越来越先进。在现代工伤保险制度中，通过实行行业差别费率制和单位的费率浮动制，进一步分散了行业与单位的风险。

此外，在理解条例的立法目的时，还需弄清工伤保险与人身意外伤害保险的关系。总体而言，工伤保险属于社会保险中的一种，而人身意外伤害保险属于商业保险的范畴。因此，工伤保险与人身伤害保险的关系，实质上是社会保险与商业保险的关系。

社会保险与商业保险虽然都是保险，但二者在适用范围、基本原则、筹资办法、待遇水平等多方面均有不同。社会保险一般适用于全体公民，待遇较统一，强调社会的公平性，筹资来源于国家、单位、职工个人等多方面；而商业保险仅适用于存在缴费关系的投保人与保险公司之间，保险资金来源于投保人的缴费，保险待遇与缴费的多少以及保险基金的运营状况直接挂钩。可以说，社会保险是社会稳定的基本条件，而商业保险则是在能力许可的前提下，对部分人群的保险水平予以增加或者改进的部分。社会保险是基础，商业保险是补充，二者不能代替。对于大多数用人单位而言，参加社会保险是法定义务，而是否参加商业保险，则由各单位自行决定。因此，可能存在有的单位只参加社会保险不参加商业保险的情形，但不存在只参加商业保险不参加社会保险的情形。

工伤保险是建立最早的一种社会保险制度，比医疗保险、养老保险等制度的建立都早。同时，工伤保险又是目前在全球范围内最为普及的社会保险制度，在160多个国家已经建立这项制度。在经济全球化的今天，．工伤保险制度与经济贸易有了更为密切的联系，不少国家将产品生产地是否建立了工伤保险制度作为能否进行贸易的先决条件。

人身意外伤害保险是在商业保险分化为财产险与人身险以后才出现的险种。考察商业保险的发展历史，我们可以看到，财产险的产生早于人身险，而人身意外伤害保险更是新近产生的险种。

在工伤保险与人身意外伤害保险的关系处理上，我国首先肯定了工伤保险的基础性地位，要求企业和有雇工的个体工商户都要参加工伤保险。同时，我国的法律法规不排斥用人单位参加人身意外伤害保险，而是鼓励用人单位与个人购买人身意外伤害保险，特别是在《建筑法》中还特别规定：建筑施工企业必须为从事危险作业的职工办理意外伤害保险，支付保险费。一个用人单位，如果既参加了工伤保险又购买了人身意外伤害保险，那么，其职工发生工伤后，除了按照条例规定享受相应的工伤保险待遇外，还可以根据与商业保险公司的保险合同约定，享受相应的商业保险待遇。

第二条【适用范围】

第二条　中华人民共和国境内的各类企业、有雇工的个体工商户（以下称用人单位）应当依照本条例规定参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工（以下称职工）缴纳工伤保险费。

中华人民共和国境内的各类企业的职工和个体工商户的雇工，均有依照本条例的规定享受工伤保险待遇的权利。

有雇工的个体工商户参加工伤保险的具体步骤和实施办法，由省、自治区、直辖市人民政府规定。

【解释】本条是关于工伤保险制度适用范围的规定。

本条所规定的“企业”，包括在中国境内的所有形式的企业，按照所有制划分，有国有企业、集体所有制企业、私营企业、外资企业；按照所在地域划分，有城镇企业、乡镇企业、境外企业；按照企业的组织结构划分，有公司、合伙、个人独资企业等。在这里，有两点需要说明：一是工伤保险制度在国家之间不能互免。目前，通过多边或者双边协定，一些国家可以对养老保险、失业保险等问题进行互免，但工伤保险却不能互免，而是需要参加营业地所在国的工伤保险制度。这就意味着，来中国投资的外国企业需要参加中国的工伤保险制度，而到国外承包工程或者投资设厂的中国企业则需要参加当地的工伤保险制度；二是在用人单位实行承包经营时，工伤保险责任应当由职工劳动关系所在单位承担。

本条所规定的“个体工商户”，是指雇佣2至7名学徒或者帮工、在工商行政管理部门进行登记的自然人。按照社会保险的普遍性原则，社会组织的各类人员都应当参加工伤保险制度，以保护最广大职工的合法权益。我国的个体工商户在近些年有了很大的发展。截止2002年年底，全国共有个体工商户2000多万家，从业人员超过4000万。个体工商户的发展各地很不平衡，劳动用工制度也很不完善。虽然个体工商户中的工伤风险程度不同，但从社会保险的公平性出发，对这部分人群也需要予以保护。因此，条例规定，有雇工的个体工商户应当参加工伤保险，由雇主为其雇员缴纳工伤保险费。同时，考虑到我国各地对个体工商户的监管力度、水平参差不齐，条例授权各地省级人民政府根据当地的实际情况，如个体经济的发展状况、本地的财政实力、监管水平等，规定个体工商户参加工伤保险的具体步骤和实施办法，如分几步走、什么时候全面推开；个体工商户的缴费费基如何核定、费率为多少、如何征收等。

条例要求所有的企业、有雇工的个体工商户都必须缴费参加工伤保险制度，主要是考虑这些单位的工作伤害风险度相对较高，只有参加工伤保险基金统筹，才能分担雇主的风险，使工伤职工的权益最终能够得以保障。而对国家机关、事业单位等工伤风险相对较小的单位，其工伤保险等制度的建立，条例在附则中另外做了规定。此外，要求企业、个体工商户参保，体现了工伤保险的严格雇主责任。实行雇主责任原则，是工人运动发展的结果。在19世纪末期，随着资本主义大生产的发展，工伤事故频繁发生，以前在民事领域的过错责任原则已经很难适应形势发展的要求。一方面，工人的基本权利得不到保障，另一方面，资本家的经营风险过高。在工人阶级的艰苦努力和社会有识之士的极力倡导下，才慢慢引入雇主责任原则，强调资本家对工人人身伤害所承担的责任，同时，为了分散单个资本家的经营风险，开始建立社会统筹基金制度，这便是工伤保险制度雏形的由来。工伤保险制度建立一百多年来，雇主责任原则一直得到很好的遵循。在工伤事故或者职业病发生以后，无论职工有无过错，都需由雇主通过其统筹形成的工伤保险基金承担待遇支付的责任，工伤职工都有权享受工伤保险待遇。本条的规定，同样体现了雇主责任这一基本原则。

第三条【工伤保险费征缴】

第三条　工伤保险费的征缴按照《社会保险费征缴暂行条例》关于基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费的征缴规定执行。

【解释】本条是关于工伤保险费征缴的规定。

关于社会保险费的征缴，1999年1月，国务院发布施行了《社会保险费征缴暂行条例》，对基本养老保险、基本医疗保险、失业保险三项险种的保险费的征缴，作了专门而详细的规定。同时，该条例还规定：省、自治区、直辖市人民政府根据本地的实际情况，决定《社会保险费征缴暂行条例》是否适用于工伤保险费和生育保险费的征缴。根据这一规定，对工伤保险费的征缴，实际上处于各地自行其是的状态。

为了扭转这种局面，建立统一的工伤保险制度，本条统一了工伤保险费的征缴工作，明确规定各地按照《社会保险费征缴暂行条例》关于基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费的征缴规定进行工伤保险费的征缴工作，不再由各地自行决定。这样，工伤保险费的征缴就得完全按照《社会保险费征缴暂行条例》的规定程序，由法定的部门及时足额地进行征缴。需说明的是，根据《社会保险费征缴暂行条例》的规定，对这几项社会保险费的征收机构，在各地是由省级人民政府确定的。目前，全国有16个省、自治区、直辖市是由税务机关负责征收，15个省、自治区、直辖市是由社会保险经办机构负责征收。但无论由哪家征收，征收的程序都得执行《社会保险费征缴暂行条例》的规定。

第四条【用人单位在工伤保险工作中的责任】

第四条　用人单位应当将参加工伤保险的有关情况在本单位内公示。

用人单位和职工应当遵守有关安全生产和职业病防治的法律法规，执行安全卫生规程和标准，预防工伤事故发生，避免和减少职业病危害。

职工发生工伤时，用人单位应当采取措施使工伤职工得到及时救治。

【解释】本条是关于用人单位在工伤保险工作中的责任规定。

用人单位是工伤保险制度中处于核心地位的主体。工伤保险工作的好坏，在很大程度上取决于用人单位的表现。根据本条的规定，用人单位在工伤保险中主要承担以下责任：

一是，按照规定参加工伤保险，并将参保的情况在单位公示。按照条例的规定，所有的企业和有雇工的个体工商户都必须参保。但在现实生活中，有的企业和个体工商户老板，为了节省用工成本，不愿参保，不向其员工如实反馈参保的情况。为此，《社会保险费征缴暂行条例》第17条有与本条相似的规定：“缴费单位应当每年向本单位职工公布本单位全年社会保险费缴纳情况，接受职工监督。”至于公示的形式，一般为定期在单位的主要场所张贴海报，或者是向每位员工发放小册子或者宣传材料；公示的内容，包括缴费对象即每一个劳动者的姓名、每个人的缴费数额、缴费时间等。

二是，认真落实安全生产措施，做好工伤预防。工伤的预防比救治更积极。只有工伤预防做好了，工伤保险制度才能实现可持续发展的良性循环。工伤预防的责任在单位，措施的落实需要单位真抓实干。有关安全生产的法律主要是安全生产法，职业病防治方面的法律主要是职业病防治法。条例通过建立单位费率浮动的机制，促使用人单位认真搞好工伤预防工作，奖优罚劣。

三是，及时救治工伤职工。工伤救治是工伤保险的基本内容。由于工伤的发生现场大多是在用人单位，因此，用人单位承担着及时救治的责任。对受伤较轻的，可以到本单位的内部医疗机构进行简单的处理；对受伤较重的，则必须动用汽车等设备将伤者及时、稳妥地护送到附近的医疗机构进行抢救。关键问题是，各单位要有安全生产意识，一旦发生事故，能够组织及时的抢救，而不是手忙脚乱。国务院1991年制定施行的《企业职工伤亡事故报告和处理规定》，要求单位及时、如实向有关部门报告，并采取一切可能的措施，将受伤职工送往医疗机构进行救治。不及时报告或者不采取措施使职工获得及时救治的，将受到法律的处罚。

第五条【工伤保险工作行政管理部门和具体业务经办机构】

第五条　国务院劳动保障行政部门负责全国的工伤保险工作。

县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。

劳动保障行政部门按照国务院有关规定设立的社会保险经办机构（以下称经办机构）具体承办工伤保险事务。

【解释】本条是关于工伤保险工作行政管理部门和具体业务经办机构的规定。

根据部门的“三定”方案，劳动保障部门负责所辖范围内包括工伤保险在内的社会保险工作。相对而言，行政部门的层次越高，更多的是进行政策的制定与指导；行政部门的层次越低，更多的是办理社会保险工作的具体管理事务。

在中央层次，负责工伤保险事务的部门是劳动保障部内的医疗保险司工伤保险处，其具体职责包括：拟定工伤保险的基本政策、改革方案和发展规划；拟定工伤保险费用社会统筹政策；拟定工伤保险行业差别费率及行业内费率档次；拟定工伤保险基金管理政策、规则；组织拟定工伤医疗的药品、诊疗和医疗服务设施的范围与支付标准；组织拟定工伤和职业病伤残等级鉴定标准和劳动能力鉴定办法，拟定劳动鉴定机构管理规则。

省、地、县各级劳动保障行政部门在各自的行政区域内负责工伤保险的行政管理工作，其中，地、县级劳动保障行政部门还要具体承担工伤认定的任务。

社会保险经办机构是按照有关规定主要是劳动保障行政部门的“三定”方案成立的事业单位，其在工伤保险工作中履行下列具体职责：

1．根据省、自治区、直辖市人民政府的规定，征收工伤保险费。按照《社会保险费征缴暂行条例》的规定，社会保险费的征缴既可以由社会保险经办机构负责，也可以由税务机关代为征收，具体由哪家负责，由省级人民政府确定。如果当地省级人民政府决定由社会保险经办机构负责征收，那么，经办机构就负有征收工伤保险费的职责。

2．核查用人单位的工资总额和职工人数，办理工伤保险登记，并负责保存单位缴费和职工享受工伤保险待遇情况的记录。这一工作是工伤保险基金收支管理的基础，需要运用现代化的计算机手段进行。

3．进行工伤保险的调查、统计，及时向劳动保障行政部门反馈，以便于掌握基金的收支平衡状况，适时调整单位的缴费费率）

4．按照规定管理工伤保险基金，包括基金的收支、管理与运营，使基金保值增值。

5．按照规定核定工伤保险待遇。工伤认定属行政行为，由劳动保障行政部门作出，劳动能力鉴定由鉴定委员会作出，实行两级鉴定终局制。经办机构要在工伤认定以及劳动能力鉴定结论作出之日起的30日内，核定工伤职工的工伤保险待遇。

6．监督工伤医疗费用、康复费用、辅助器具费用使用情况。在平等协商的基础上，由经办机构与医疗机构、辅助器具配置机构签订服务协议，并按照协议对这些机构的服务质量、有关费用的使用情况进行监督。

7．为工伤职工或者其亲属提供免费咨询服务。经办机构具体负责工伤保险待遇的核定，掌握着工伤保险方面的各种资料，由其提供咨询服务十分方便。此外，为了体现经办机构为工伤职工服务、切实维护工伤职工权益的宗旨，条例特别规定经办机构在提供咨询服务时不得收取费用。

第六条【行政部门在制定工伤保险政策、标准时应当征求雇主代表、雇员代表意见】

第六条　劳动保障行政部门等部门制定工伤保险的政策、标准，应当征求工会组织、用人单位代表的意见。

【解释】本条是关于行政部门在制定工伤保险政策、标准时应当征求雇主代表、雇员代表意见的规定。

工伤保险是一种社会保险，涉及国家、单位、职工等多方面的利益。在工伤保险的政策和标准制定中，除了要维护国家的利益外，还要充分保障职工的权益，对单位的利益也不能忽略，否则，工伤保险基金将可能成为“无米之炊”。因此，本条规定，劳动保障行政部门等部门在制定相关政策、标准时，要征求工会组织、用人单位代表的意见。

本条规定的重要意义在于，它力图按照国际通行的“三方机制”原则使行政部门制定各项政策、标准更具有广泛的社会性。这样规定，也是为了保证政策制定的过程更加民主、公开，扩大群众参与的程度，通过立法确立政策、标准出台的必经的法律程序，使我国工伤保险制度的各项规定具有更坚实的群众基础，更能反映社会各界的心愿和要求。同时，这项规定也是建立一种监督机制，防止行政部门在制定各项政策时出现部门倾向。