对办理非诉执行案件中几个问题的探讨

对办理非诉执行案件中几个问题的探讨

作者：西平县法院 史学选 高静

《中华人民共和国行政诉讼法》颁布实施以来，人民法院执结了大量的非诉执行案件，通过对这些案件的执行，促进了行政管理工作，监督了行政机关依法行政，保护了当事人合法权益，达到了行政审判工作为经济建设服务的社会效果，但在办理此类案件中，各地法院的作法不一，存在一些亟待解决和探讨的问题。

一、关于法院强制执行的依据（基础）问题

非诉强制执行，是指当事人对行政机关作出具体行政行为既不起诉，又不履行，人民法院根据行政机关的申请，强制当事人履行具体行政行为所确定的义务的司法行为。可见，人民法院强制执行基础是行政机关作出的具体行政行为，强制执行之前提是当事人拒不履行具体行政行为所确定的义务。

在审判实践中，对强制执行的依据是什么，仍有不同看法。有的认为行政强制的基础是行政法上所确定的义务，如将当事人既不起诉也不履行本身就是具体行政行为的劳动仲裁决定作为非诉执行案件受理执行等,有的认为是经法院审查后作出的是否准予执行裁定，非诉具体行政行为的实现要通过司法审查转化为司法强制执行权，并通过司法强制执行活动最终实现具体行政行为确定的内容。我们认为，强制执行的依据仍然是具体行政行为，理由是：

1、按照《行政诉讼法》六十六条之规定，行政机关对自己作出的已生效的具体行政行为依据向法院申请执行，法院在立案执行后，在30日内由行政审判组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，仅就是否准序强制执行作出裁定，这样通过司法审查将具体行政行为是否合法作出裁判，完成了司法审查向强制执行程序的转换。其目的是为了更进一步保护当事人的合法权益监督行政机关依法行政。

2、具体行政行为类似人民法院的判决裁定，权利义务关系明确、具体，便于履行。

3、具体行政行为具有法律上的确定力和执行力。

4、法院经审查作出的准予强制执行裁定没有可执行内容，综上，我个人认为，非诉执行依据应是行政机关申请的具体行政行为。

二、非诉执行案件审查的有关撤回执行申请的法律适用问题

在审查阶段撤回申请或者在执行阶段撤回申请，如何处理，《行政诉讼法》与《若干解释》却没有作出规定，依据《若干解释》第93条规定，人民法院在30日内组成合议庭对具体行政行为进行审查，并就是否强制执行作出裁定，法院审查后的结案方式作出强制执行或不准强制执行裁定，但在司法实践中常会遇到行政机关提出申请后，发现自己作出的具体行政行为有瑕疵，应予纠正，或者行政相对人在法院审查过程中履行了具体行政行为确定的内容，或者行政机关迫于其他行政干预，向法院申请撤回执行申请的。对此情形，不同法院处理不一，有的裁定准予撤回申请，有的裁定执行终结，有的裁定准予强制执行或不予执行。我们认为，只要符合以下条件的，行政机关撤回执行申请的，法院应予准许。

1、行政相对人完全履行了行政义务，或者继续履行行政义务在事实上或法律上已成为不可能不必要；

2、行政机关自己发现具体行政行为存在法律法规允许纠正的错误的；

3、行政机关撤回申请的理由不得违反法律、法规的强制性或禁止性规定的；

4、不损害国家利益、公共利益和他人的合法权益的；

行政机关撤回执行申请，法院应如何适用法律？应视情况而定，要看提出申请是在审查阶段还是在执行阶段，前者适用《行政诉讼法》第五十一条裁定准予撤回申请；后者应适用《民事诉讼法》第二百三十五条规定裁定执行终结。理由是：非诉行政执行中的审查相似于诉讼审理程序，与行政诉讼案相比，只不过缺少了一个开庭审理程序。目前，各地法院对具体行政行为审查引进了许多诸如申辩制与听证制，其实这些都有着很浓的“诉讼审理”色彩。故法院对行政机关在法院审查过程中撤回申请，应适用审理程序中法律规定，在执行阶段撤回申请应适用执行程序中的法律规定。

三、非诉执行案件是否建立审查中止、执行中止的问题

根据《若干解释》第八十八条的规定，行政机关向法院提出申请执行的期限应当是被执行人向人民法院起诉期限届满之日起180日；第九十六条规定，法院审查非诉具体行政行为的时间是30日。对一般非诉执行审查案件均可适用，但有诸如社会抚养费征收等案件中的行政相对人在行政机关作出处罚或征收决定后，外出下落不明的情况下，行政机关如不申请执行，则会造成逾期后果，如向法院申请执行，在审查期间，因无法找到相对人核实材料，法院在30日内根本完不成审查程序，故在有充分证据证明相对人无法找到的情形下，应当适用中止审查，同理，在进入执行程序后，无法找到被执行人可适用中止执行程序，可见建立审查中止，执行中止是非常必要的。

建立中止审查，中止执行从立法角度看也是可行的，诉讼中止、执行中止是指人民法院在审理执行过程中，出现了某些法定情形使诉讼执行无法继续、而暂停诉讼、执行的制度。《若干解释》第五十一条第一款第（七）项之规定的情形，系弹性条款，应当根据实际情况灵活掌握，第六十三条第一款第（十二）项，中止执行的也是法院可裁定的范围。

法院参照运用《若干解释》规定建立中止审查、中止执行与法律规定的精神并不冲突，实践中不会损害任何主体的合法权益，并且可以使办案的实际效果与法律宗旨有机统一。

四、关于非诉执行能否和解问题

民事执行中执行和解有很多，法律是允许的，在行政执行中，能否执行和解，看法不同，一种看法是可以和解，并且实践中有很多非诉执行就是和解结案的，原因是：1、非诉执行中的强制执行是从民事执行中仿效而来的，都是法院的一种司法行为，应等同民事执行。2、当人民法院在执行非诉案件时，如行政机关要求与行政相对人和解，法院如不允许，行政机关就会撤销该具体行政行为，这样法院就没有了执行的依据。3、现有的行政法律中，没有明确规定行政强制执行不允许和解。另一种观点是非诉执行中不发生执行和解。所持的理由是：1、为法律所不允许，与行政诉讼法第五十条规定相冲突。2、作为一方当事人的行政机关，无权处分国家授予的职权，因为行政机关作出的具体行政行为，是代表国家依法作出的，不能随意处分或放弃。3、与非诉执行的目的所不允，如果允许和解，就会削弱行政机关的行政管理职能，使公共秩序和公共利益受到损害，无法实现行政法上的义务，我们同意第二种意见。

五、对非诉执行案件审查制度的完善

1、对非诉执行案件的审查，应当将申辩制与书面审查制有机结合起来，并作为一般原则规定来遵循。

这样可以弥补对申请执行的非诉行政案件进行书面审查单一做法不足，在受理非诉执行案件后，先向被申请人送达“执行通知书”及“传票”，明确告知被执行人如果对申请人的具体行政行为有异议，认为申请人办案程序违法，事实有出入等，可以向人民法院提出书面或口头申辩，由执行人员记录在卷。我们根据被申请人申辩理由，通过进一步查证核实后，再决定是否作出准予强制执行的裁定，这样既有效的保护行政相对人的合法权益，又有效地消除和缓解被申请人的对立情绪，提高了执行效率，优化了办案的社会效果。

2、非诉执行案件的审查应当有选择的引入听证制度

实践中，我们根据《若干解释》第九十三条之规定，大多遵循传统的职权主义执行模式，对行政机关申请执行具体行政行为只作书面审查，审查理由不公开，这种审查方式存在的最大问题是由于没有当事人参与和监督，人民法院往往对行政机关的实际或习惯进行迁就，使审查源于形式。

由于种种原因，行政非诉执行往往十分困难，出于对行政执法目的的怀疑和对法律程序陌生，被执行人的对立情绪很大，简单的书面审查后进入强制执行不仅无法消除被执行人的对立情绪，促使其自动履行义务，反而有可能进一步激化矛盾，加大执行的难度，增加不和谐因素，不利于稳定。因此，有选择地引入听证制度。就会从根本上化解问题。从执行效率角度出发，应当有选择地引入听证制度，根据《行政处罚法》第八条、四十二条的规定，对符合下列情形的应当举行听证：1、案件有重大影响；2、责令停产停业的、吊销许可证或执照的、较大数额罚款的；3、执行后果难以补救的；4、仅以书面审查难以查清案件事实的； 5、其他认为需要听证的。人民法院举行听证的基本原则是申请与公开原则。听证时，应当制作听证笔录，听证结束后，由合议庭评议，并作出是否准予强制执行的裁定。