开发商因政府部门变更规划而未履行在先签订的商品房买卖合同中的义务应否承担民事违约责任

周济家与恒辉公司商品房买卖合同纠纷上诉案

问题提示：开发商因政府部门变更规划而未履行在先签订的商品房买卖合同中的义务应否承担民事违约责任？

【要点提示】

开发商因政府部门变更规划，在合同的实际履行过程中没有按照原先与业主签订的商品房买卖合同履行义务，其行为虽具有行政上的原因，但并不能因此而否认其民事行为的违约性，开发商对此行为仍应承担民事违约责任。

【案例索引】

一审：江苏省南京市浦口区人民法院（2007）浦民一初字第273号（2007年2月28日）

二审：江苏省南京市中级人民法院（2007）宁终字号432号（2007年5月31日）

【案情】

原告：周济家。

被告：南京恒辉房地产开发有限公司（下称恒辉公司）。

恒辉公司于2003年向城市规划行政部门提出申请建设恒辉翡翠花园，2003年2月主管部门根据城市规划在恒辉公司工程的规划设计要点中提出恒辉翡翠花园小区退让浦珠北路道路红线不小于20米，并于2003年8月核发了恒辉公司建设恒辉翡翠花园一期工程的建设工程规划许可证，2003年9月核发了小区一期桩基建筑工程施工许可证。2004年5月14日，周济家与恒辉公司签订了商品房买卖契约，由周济家购买恒辉公司位于本市浦珠北路110号恒辉翡翠花园一期02栋501室房屋，房屋建筑面积为124． 03平方米，单价2688元／平方米，房款合计333393元，该房屋主体建筑总层数为6层。双方还约定因恒辉公司或周济家违反有关约定导致解除合同时，恒辉公司或周济家应按总房款的1％向对方支付违约赔偿金。从双方签订的商品房买卖契约附件一即恒辉翡翠花园规划总平面图上可以看出，邻接浦珠北路的一期01栋房屋与周济家购买的一期02栋房屋之间楼间距为24．38米。但后来，2004年11月1日，南京市浦口区建设局以恒辉公司退让浦珠北路道路红线距离不够为由，要求恒辉公司对恒辉翡翠花园小区的规划方案进行更改，退让浦珠北路道路红线距离不得少于30米，此时恒辉翡翠花园小区的一期桩基工程已经结束。恒辉公司对小区规划方案进行调整后，南京市浦口区建设局审定同意了小区项目规划设计调整方案。小区规划调整后，周济家房屋所在的02栋与01栋房屋之间的楼间距变为16． 8米，与双方原来的约定不符，比合同约定缩短了7．58米。

原告周济家诉称：被告恒辉公司违反合同约定，在距离02栋不到24．68米处建造了01栋，该行为属于违约行为，且这一行为已严重影响了原告的采光及生活空间，故要求被告支付损害赔偿金74400元。

被告恒辉公司辩称：恒辉翡翠花园规划变更是因政府部门的规划变更所致，恒辉公司作为一个企业法人，必须严格遵守并执行国家的法律法规，对政府规划的更改也必须执行。因此，恒辉公司变更合同约定内容是合法的，不属于违约。政府的规划变更属于不可抗力，因此恒辉公司不应当承担民事责任。另外，01栋的施工工程是经过相关部门许可的，且符合设计规范，未对原告造成损害，因此不应当承担责任。

【审判】

江苏省南京市浦口区人民法院经审理认为，原、被告间签订的商品房买卖契约合法有效，双方应按约定履行。恒辉翡翠花园原规划图作为双方商品房买卖合同的附件之一，系合同的有效组成部分，按原约定01、 02栋之间的间距应为24．38米，而本案中被告按变更后的规划图施工，导致01、 02栋之间的间距变为了16． 8米。尽管被告辩称其变更规划并按照变更后的规划内容施工的行为是由于政府的规划变更所致，具有行政方面的原因，且已经公示方式告知业主，但仍不能免除开发商这一民事行为的违约性，对此未按照原合同约定履行义务的行为开发商仍应承担相应的民事违约责任。然而，被告依据变更后的规划所建的01栋楼房符合建筑施工规范，对原告主张的采光并未造成损害，故原告要求被告按600元／m2予以赔偿，无事实及法律依据，故法院对此不予支持。因双方签约时对被告关于本案的违约责任未作规定，本院依据双方签约时就一方违约导致解除合同按总房款的1％向另一方支付赔偿金的约定，酌定被告支付原告违约赔偿金3333．93元。

一审判决后，原、被告均不服，向南京市中级人民法院提起上诉。上诉人周济家诉称：（1）一审法院在擅自认可相关行政机关的具体行政行为合法性的同时又牵强地认为恒辉公司的行为符合相关行政机关的具体行政行为，进而认定周济家没有遭到损害，明显混淆了两个不同的法律关系，将恒辉公司是否遵守具体行政行为与周济家是否遭受损害等同起来；（2）周济家因恒辉公司变更规划的行为遭受了极大的损害，如业主共有绿地面积减少、车库面积减少等。上诉人恒辉公司诉称：（1）恒辉公司的违约属于不可抗力；（2）变更后的规划方案符合规范要求；（3）规划更改未给周济家造成损失。

南京市中级人民法院在审理后认为，恒辉公司根据政府规划要求调整小区布局并不符合法律规定的不可抗力的构成要件，政府根据法律、法规的规定对恒辉公司做出的具体行政行为不能成为不可抗力事由。并且，恒辉公司缩小楼间距的行为已经构成民法上的违约，恒辉公司的行为虽具有行政方面的原因，但并不能据此免除其行为因违约而应当承担的违约责任。由于双方在合同中没有针对恒辉公司缩小楼间距的违约责任进行明确约定，浦口区人民法院根据恒辉公司违约的原因、楼间距缩小对周济家房屋的影响程度、恒辉公司有无因违约获得利益等情况进行综合考虑，参照双方签约时就一方违约导致解除合同按总房款的1％向另一方支付赔偿金的约定，酌定被告支付原告违约赔偿金3333． 93元的判决，认定事实清楚，适用法律正确，依法驳回上诉，维持原判。

【评析】

本案争议的焦点在于：因为政府行政规划的调整，使得房地产开发企业恒辉公司变更了其原与业主周济家签订的商品房买卖合同中的规划内容，没有完全如约履行合同中规定的开发商应当履行的义务，对此行为应如何定性？恒辉公司变更原有合同内容的行为是由于执行有关政府规划管理部门的规定，其行为在行政上具有原因，但这一行为具备行政上的合法性的理由能否成为其行为应当免除因此而产生的民事法律规定的原本应承担的违约责任的依据？政府规划部门变更规划的行为在本案中是否属于不可抗力？针对以上几个焦点问题，现试从以下几个方面加以分析：

（一）何为民事法律责任？

一行为具备行政上的合法性即符合行政要求，能否免除其民事行为的违约性，并据以免除其因此而产生的违约责任？所谓民事法律责任是指当事人不履行民事义务时所应承担的民法上的后果。总体上来讲，行政行为在逻辑上与民事行为是相异的，行政法律责任与民事法律责任更是两种不同的法律关系，恒辉公司辩称自己更改合同规划内容的行为符合行政上的要求，这与其是否应当承担民事责任虽有关联，但亦系属不同。也即是说不能将恒辉公司是否遵守行政机关的具体行政行为与恒辉公司的该行为是否构成违约等同起来，这两者分属于不同的法律关系。南京市浦口区建设局审定批准恒辉公司变更后规划方案的行为，是作为行政主体的建设局对作为行政相对人的恒辉公司做出的具体行政行为。恒辉公司是否应当遵守行政机关的规定变更原有规划，其依据变更后的规划进行01栋楼房的施工是否符合建筑施工规范，是恒辉公司是否遵守行政机关的具体行政行为而产生的行政责任关系，这一行政关系的效力仅发生在行政主体与行政相对人之间，与本案原告周济家所诉开发商擅自违反合同约定已构成合同违约的民事法律责任是两种不同的法律关系，对此不应混为一谈。

（二）合同相对性的内容

合同是具有相对性的，合同相对性是合同规则和制度赖以建立的基础和前提，其主要内容是指合同主要在特定的合同当事人之间发生法律约束力，合同的义务和责任应由当事人承担、除法律和合同另有规定外，第三人不对当事人承担合同上的义务和责任，合同当事人也不能擅自为第三人设定合同上的义务。合同相对性主要包括主体的相对性、内容的相对性和违约责任的相对性三方面。其中违约责任的相对性是指违约当事人应对因自己行为造成的违约后果承担违约责任，即使在因第三人的行为造成债务不能履行的情况下，债务人仍应当向债权人承担违约责任；债务人在承担违约责任以后，有权向第三人追偿。同时，我国《合同法》第一百二十一条规定：“当事人一方因第三人的原因造成违约的，应当向对方承担违约责任，当事人一方和第三人之间的纠纷，依照法律规定或者按照约定解决。”这就进一步确认了因第三人的行为造成债务不履行或不能完全履行的情况下，债务人仍应当向债权人承担违约责任的规则。具体就本案而言，政府调整规划所产生的行政法律关系的法律效果只能针对该具体行政行为的相对人即房地产开发商，这相对于开发商与业主之间的合同关系而言，是另一种法律关系，属于第三人与当事人一方之间的关系，与之前所述的双方当事人之间的合同关系无关。恒辉公司因为政府的规划变更而不能如约履行其与业主之间签订的合同内容，其应当依法向业主承担违约责任，但又由于恒辉公司之所以不能如约履行合同是由于政府规划的突然变动所致，因此，恒辉公司在依法向业主承担了违约责任之后可以通过行政、司法等各种途径依法向政府相关部门寻求救济。

（三）本案应适用的责任原则

我国合同法上的违约责任归责原则一般应适用严格责任，只有在法律规定的情况下才适用过错责任，而本案明显不属于应当适用过错责任的情况，应当适用严格责任。所谓严格责任是指不以违约方是否有过错为前提，只要其有不履行合同债务的行为，就应当承担合同上的违约责任，此外无须再要求使违约责任具有合理性和说服力的其他理由。在本案中，原被告双方签订的《商品房买卖契约》系双方真实意思的表达，且不违反法律的强制性和禁止性规定，应当合法有效，该买卖契约的附件一即总平面图是买卖合同的有效组成部分，双方当事人都应本着诚实信用的原则，依法并完整履行合同规定的义务。并且，由于该平面图是由恒辉公司单方面提供的，是房地产开发商对买方周济家法律上的要约，也即是恒辉公司应当履行的一项约定义务，若不履行或不当履行，开发商应对此承担违约责任。而在本案中恒辉公司即便声称其系因政府行为而违约也是一种违约行为，依民法通则和合同法应当承担相应的违约责任，而不得将行政上的不利后果随意转嫁于民事合同上的相对方。

（四）恒辉公司的违约理由的性质

恒辉公司的违约理由即政府规划变更不属于不可抗力。根据法律规定，所谓不可抗力是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或全部免除责任。具体而言，不可抗力是指：（1）自然灾害；（2）社会异常事件；（3）某些政府行为。其中某些政府行为是指当事人在订立合同以后，政府颁布新政策、法律和采取行政措施而导致合同不能履行。一般情况下，合同订立后政府颁布法律、法规、政策等抽象行政行为构成不可抗力事由，而政府某些具体行政行为则不构成不可抗力事由。就本案而言，恒辉公司作为房地产开发企业，应当对国家房地产方面的法律和政策有明确了解，对规划调整应当并且也能够通过企业行为及行政、司法途径予以补救，因此，恒辉公司根据政府规划要求调整小区布局并不符合法律规定的不可抗力的构成要件，政府根据法律、法规的规定对恒辉公司做出的具体行政行为不能成为不可抗力事由，因此，恒辉公司主张其不能如约履行合同内容是由不可抗力所致，依法不应当承担违约责任的抗辩理由不能成立。（一审独任审判员：俞勤 二审合议庭成员：邓楠　葛国新　张旭东 编写人：江苏省南京市浦口区人民法院　王宠俊　俞勤　皮轶之 责任编辑：黄斌）