农村房屋买卖纠纷的处理一直是困扰审判实践的难点问题，学术界对此也一直是争议不断。近年来，随着我国经济社会的发展和城乡交流的加强及国家城镇化建设战略的推进，人民法院受理的该类纠纷也在呈逐年上升的态势。但真正促使笔者选择该课题作为研究对象的是笔者所在法院受理的贡某某与吴某某房屋买卖合同纠纷一案，该案从2011年开始受理，经过一审、二审、再审、发回重审，至今尚无定论，而双方当事人不断赴省进京信访，不但极大的浪费了有限的司法资源，也造成了一定程度上的负面影响。本文试图在对该类纠纷分析和梳理的基础上，提出建议，以期对正确审理有所裨益。
一、当前农村房屋买卖合同纠纷基本情况分析
（一）纠纷类型分析
以笔者所在的丹阳法院为例，近三年来涉农村房屋买卖合同纠纷受理情况：2012年共受理61件，2013年共受理了160件，2014年目前已受理51件。主要包括三种类型：1、本集体经济组织成员之间转让农村房屋。此类纠纷一般都能得到履行, 发生纠纷的情况比较少, 只占到30%左右。2、城镇居民购买农村房屋。由于国务院在2004年《关于深化改革严格土地管理的决定》指出：“禁止城镇居民在农村购置宅基地。”2007年又颁布了《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》又强调：“农村住宅用地只能分配给本村村民城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发”2008年中共中央、国务院《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》重申：“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘ 小产权房’。”这一系列的严规使得城镇居民购买农村房屋的风险巨大，所以该类纠纷并不多见，不足10%。3、其他集体经济组织的成员购买农村房屋。因为笔者所在地域相对富裕[①]，外省、市务工人员在工作相对稳定后，对在本地拥有固定住所的愿望相对强烈，但宥于商品房高昂的价格常使其望而却步，加之本地村民随着条件的改善，往往拥有多处住房，也有出卖原住房的意愿，但随着交易的增加，由此产生纠纷的也相对居多，约占60 % 。
（二）纠纷起因分析
1、约10%的案件是以出卖房屋时未取得其他共有人同意，要求撤销原买卖协议；2、约60%的案件是买卖人因出卖人拒绝协助办理产权变更登记，要求出卖人履行相关协助义务；3、约30%的案件就是出卖人以买卖协议违反强制性规定为由，要求确认协议无效。分析纠纷起因，可以肯定的是绝大部分这类纠纷都是由于近年来房屋、土地价值大幅飙升以及土地征用、房屋拆迁等因素, 房屋现值或拆迁补偿价格远远高于原房屋买卖价格，在经济利益的驱使下, 许多出卖人选择了悔约或借故拖延办理相关手续。
（三）纠纷结果分析
1、撤诉结案（含按撤诉处理）的占35%。2、调解结案的占38%。 3、判决结案的占27%。了解审判实践的人仅从这些数据来看应该觉得并无异常，但经笔者查阅相关案卷材料发现，撤诉和调解结案中的相当数量案件其实是买受人在对出卖人作出程度不一的补偿后的结果，而判决结案的案件的服判息诉率仅有30%不到，与案件总体90%左右的服判息诉率相比明显较低。甚至还有部分当事人在终审后仍然通过信访渠道向法院施加压力，寻求作出对自己有利的结论。
二、当前处理农村房屋买卖合同纠纷的困境
（一）相对数量小，处理难度大
同样以丹阳法院为例，2012年以来每年案件受理总数均在万件以上[②]，农村房屋买卖合同纠纷每年几十甚至一二百件与其相比几乎可以忽略不计。课题组成员均为从事过民事审判工作的法官，或多或少审理过农村房屋买卖纠纷，经与其他处理过该类纠纷的法官交流，共同的体会是 “难”：一方面是目前涉及该类纠纷的法律规定较为原则，部门规章或者是地方性规立法层次较低，全国范围内也缺乏统一的司法解释，学术界对此也是争议不断，上级法院的指导意见大体上是合同无效，要结合个案情况，一般既不支持出卖人要求返还房屋，也不支持买卖人要求办理变更登记；另一方面根据合同法第五十八条的规定，既然合同无效，且不存在不能返还或者没有必要返还的情形时维持现状似乎也缺乏相应的法律支持。此外，如前文所述，该类纠纷起因大多数是出卖人借机反悔所致，如果简单宣告合同无效，无疑没有尊重历史和照顾社会现实，也滋长了一些不诚信的行为，法律效果和社会效果均处于较低水平。法官如何在法、情、理之间衡平确实不是件易事。
（二）同案不同判现象多
审判实践中对于农村房屋买卖合同的处理，全国各地法院分歧较大，同案不同判现象严重，有以北京法院为代表的无效模式、以浙江法院为代表的有效模式、以山东法院为代表的无效为原则有效为例外模式。此处，不仅全国不同省份法院处理原则不同，在同省的不同地区法院裁判尺度也不尽相同。如广东清远市两级法院审理的黄东云、黄文锋等与林九灵、黄作明房屋买卖合同纠纷一案，两级法院均认为涉案的农村房屋买卖合同是当事人的真实意思表示，没有违反法律、行政法规的强制性规定，应当认定有效。但在广东中山市两级法院审理的黄薛龙与傅满成、潘建辉房屋买卖合同纠纷一案中，两级法院均认为，涉案农村房屋买卖合同的标的物不仅是农村房屋，还包括相应的农村宅基地使用权，而宅基地使用权是不得转让的，应当认定合同无效。[③]再如丹阳法院受理的原告贡某某与被告吴某某房屋买卖合同纠纷一案，原一审认定房屋买卖合同无效，但双方已交付房屋、结清房款，且已经过近二十年，原告通过继承取得房屋，应享有房屋所有权。原二审认定房屋买卖合同违反了法律规定而合同无效，遂驳回原告诉请。再审认定原一审认定合同无效但支持原告诉请不当，原二审认定房屋买卖合同无效亦不当，遂发回原一审法院重审。[④]
（三）法律规定不明确、规范之间冲突
目前我国关于农村房屋以及宅基地使用权的规定数量少，效力层次低，并没有一部专门的法律法规、规章，较为明确的规定都只是在一些规范性文件中。《物权法》规定宅基地使用权方面的法律适用土地管理法或者国家的其他有关规定，而《土地管理法》第62条与第63条在理解上又出现了歧义。虽然有歧义，但是并不能得出禁止农村房屋流转的结论。根据民法中“法不禁止即自由”的原则，反而可以得出允许流转的结论。但是，在国务院一些部门规章以及某些规范性法律文件之中则明确禁止，法律与法律之间、法律与政策之间的相互矛盾已显而易见。
三、农村房屋买卖合同效力厘清
合同是否有效，应当依据《合同法》第52条、54条规定进行判断，没有无效和可变更可撤销的情形的，就应当认定合同有效。我国现行的法律和行政法规均未见禁止农村房屋买卖的规定，虽然建设部2008年发布的《房屋登记办法》第87条规定: “申请农村村民住房所有权转移登记, 受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的, 除法律、法规另有规定外, 房屋登记机构应当不予办理。”但《物权法》第15条明确规定不动产物权变动的原因与结果行为相区分的原则，也就是说，合同是否有效与物权变动是否有效是两个不同的概念，前者是债权法的效力问题，后者是物权法效力问题；前者是原因，后者是前者履行的结果。
王利明教授认为： 宅基地的使用权应随房屋所有权的移转而移转，这就是我国民法长期确认的所谓“地随房走”的原则。我国法律在确认“地随房走”的原则的同时，也确认了“房随地走”的原则。这就形成了究竟应采用“房随地走”原则还是应采用“地随房走”的原则的争议。当然 “房随地走”或“地随房走”原则，并非在任何情况下均有利于确认和保护各种权利和利益，也难以解决各种纠纷，而应当承认房屋的所有权有时与宅基地使用权是可以分开的。[⑤]当然我们不可回避的问题是农村房屋是建造在集体土地之上的，也就是说农村房屋买卖并不是简单的房屋所有权转让，其必然还牵涉到宅基地使用权的转让。《物权法》第153条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”《土地管理法》第62条第4款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”从对上述条文进行解读后，并不难得出法律并不禁止村民将宅基地出租、转让，只不过是出租、转让后重新申请宅基地的应不予批准。
至此，也许有人提出国务院在2004年《关于深化改革严格土地管理的决定》指出：“禁止城镇居民在农村购置宅基地。”2007年又颁布了《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》又强调：“农村住宅用地只能分配给本村村民城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发”2008年中共中央、国务院《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》重申：“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘ 小产权房’。”等一些文件明确农村住宅地只能分配给本村村民，且严格禁止城镇居民到农村购买宅基地、住宅或‘小产权法’。对此，我国《行政法规制定程序条例》第4条第1款规定: “行政法规的名称一般称‘ 条例’, 也可以称‘规定’、‘办法’等。国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定制定的行政法规, 称‘ 暂行条例’或者‘ 暂行规定’。” 这说明上述文件虽以国务院或国务院办公厅名义发布, 但不属于行政法规。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(一) 》第4条规定: “合同法实施以后, 人民法院确认合同无效, 应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据, 不得以地方性法规、行政规章为依据。”即确认合同效力的依据只能是法律和行政法规。因此, 国务院已经发布的相关规定, 尚不得作为决定农村房屋买卖合同效力的依据。此外，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》第14条规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定。”也就是说违反的强制性规定必须是效力性强制规定，而不能是管理性规范。
通过上述论述课题组认为农村房屋买卖合同不违反法律和行政法规的强制性规定，根据物权区分原则，不能以行政机关不予登记为由而否定合同的效力。《土地管理法》第63条规定的是土地使用权不得用于非农建设，它的立法本意是维持农业用地的数量，保障农民的立身之本。宅基地属用建设用地，宅基地主体的变更并不会导致农业用地的减少，故将该条适用于宅基地的转让是不合适的。[⑥]
四、农村房屋买卖合同纠纷解决的设想
（一）操作层面：正确认定农村房屋买卖效力
我国经济社会正处于转型期，快速发展经济也给社会带来了变革,推进城乡一体化发展也是大势所趋。2014年初，党中央、国务院发布了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》明确指出：“完善农村宅基地管理制度。改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。”这是中央顶层释放的有序放开农民住房流转的一个积极信号，肯定农村房屋买卖合同的效力不仅是对法律的正确解读，也是社会发展的趋势。因些，课题组建议司法实践中，可以在一定范围内出台涉农村房屋买卖纠纷的指导性意见，认定农村房屋合同的效力。至于买卖所涉的农村房屋能否进行变更登记，限于目前相关行政法规的规定，可以相关行政机关的审核为准。
（二）立法层面：引入宅基地法定租赁权
社会是法的基础，法是社会的产物，法存在的目的就是定纷止争，面对已经出现的农村房屋纠纷，法律不应该视而不见。我国著名的学者韩世远主张在我国设立“宅基地法定租赁权”，以此来解决农村房屋的自由流转问题。农村房屋自由流转的问题解决了，将农村私有房屋买卖合同认定为有效就不存在障碍了。法律对于宅基地使用权的流转持不认可的态度，是出于保护农村耕地、保护宅基地公有制性质的考虑。但是法律不应当限制宅基地使用权的出租，对于农民想要将房屋出租给谁，也应该赋予农民自由选择的权利。这样做就可以避免禁止宅基地的自由转让带来的不利影响的产生。在中国农村目前的体制下，选择法定租赁制度来解决农村宅基地制度的难题，发展农村房产交易市场是符合具体实际的。当然在立法方面，法定租赁权制度面临着与《物权法》衔接的问题。我国的《物权法》第 152 条只规定“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有、使用的权利”，但是并没有说“收益”的权利。而法定租赁关系中，房屋出卖人是有“法定收益权”的，所以，建议将《物权法》第 152 条修订为“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有、使用、收益的权利”。
（三）政策层面：有条件地试点农村房屋上市
近年来，我国一些地方已经对农村房屋的流转进行了有益的尝试。2008年7月湖南推行了“农屋新政”，通过登记颁证对农民房屋所有权进行法律确认，赋予农民与城镇居民同等的待遇，使农民房屋可以抵押给银行，拓宽了农民的融资渠道。[⑦]苏州郊区进行试点，补缴40%的土地出让金后，农村房屋可上市买卖，通过补缴部分土地出让金，将宅基地性质变为国有土地，买受人取得房屋所有权及国有土地使用权。[⑧]2014年初，党中央、国务院发布的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》明确指出：“完善农村宅基地管理制度。改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。”课题组相信，不久的将来，全国各地可能对农村宅基地进行更大范围改革和尝试，有条件地推进农村房屋上市将是大势所趋。
[①] 丹阳市地处长江下游南岸，江苏省南部，总面积1047平方公里，总人口811746（其非农业人口318214人，农业人口493532人），2012年人均GDP102239元、农民人均收入15171元，详见《丹阳年鉴2013》。
[②] 丹阳市人民法院全院年案件受理数2012年为13103件，2013年为14805件，2014年1-9月为11470件。
[③] 邱雪梅、金锦城：“农村私房买卖合同效力之认定”，臷于《法律适用》2008年第1期。
[④] 参见：江苏省丹阳市人民法院（2011）丹吕民初字第96号民事判决书，江苏省镇江市中级人民法院（2011）镇民终字第1188号民事判决书、（2013）镇民再终字第4号民事裁定书。
[⑤] 王利明：“房屋所有权与宅基地使用权的关系”，载于中国民商法律网， http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=21162，2014年10月2日访问。
[⑥] 冯淼：“农村房屋买卖的法律困境及其对策”，臷于《黔南民族师范学院学报》，2009年第1期。
[⑦] 李杰：“农屋新政嘉兴市试行农村房屋抵押”，臷于《中国农村信用合作》2008年第4期。
[⑧] 钱振渊：“农村房屋买卖合同效力的认定”，臷于《江苏经济报》2004年10月20日第2版。
作者单位：丹阳市人民法院
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