对农村集体土地上所建房屋买卖合同的探讨

对农村集体土地上所建房屋买卖合同的探讨

作者：修武县人民法院 张玉强柴永利

2010年，笔者办理了一件房屋买卖案件。原告武某诉周某房屋买卖合同纠纷一案。原告武某于2009年与被告周某签订了房屋买卖合同。之后周某按照合同约定将买房款支付给了原告武某，原告武某亦将房屋交给了被告周某，周某进行了装修后入住该房屋。2010年原告武某以房屋买卖合同中的房屋占土系农村集体土地为由，诉请法院判令房屋买卖合同无效，被告返还房屋。2010年本院判决驳回了原告的诉讼请求，后原告不服判决提起上诉二审维持了本院的一审判决。原告不服有申请再审，2012年中被河南省高级人民法院以原告诉请有违诚实信用原则予以驳回。但原告仍不罢休，由提起行政诉讼。与原告武某交流，原告武某很是想不通：为什么中央电视台的今日说法栏目上都播出的类似节目说合同应当无效，应当退还房屋而本地法院却判决驳回原告的诉讼请求。对于此案，目前几年下来，双方都是充满了不满的情绪和疲惫。由此我联想到，随着农村城市化进程的加快，农村房屋买卖不断增多。农村村民房屋向外地农民出售的现象甚多，经过一段时间后，出卖人反悔的也多，导致诉讼量的增加。农村房屋买卖合同是否有效，由于规定杂乱、理解各异，导致在司法实践中判决千差万别。导致了当事人不满，社会不满交易安全降低，给社会造成了许多不安定的因素。这样的现状急需改变。为此笔者尝试对农村房屋买卖合同的现状、法律效力等若干问题作一探讨。

一、 农村集体土地上所建房屋买卖的现状

随着我国经济、社会整体的发展，物质水平有了很大的提高，人民生活渐趋富足。城乡一体化、农村城市化、农民市民化已成为农村发展的新趋势。农村各类产业基地和开发园区的不断崛起，大量集体土地被征用，大批农村房屋被拆迁。大量的房屋在流转。主要表现形式有：

（一）随着农村城市化进程的加快，农村村民有的离开原籍、有的是户籍城镇化，与此相关的房屋买卖不断增多。农村村民房屋向外出售的现象甚多。由于工业用地或农村城镇化等拆迁补偿款的数额往往远高于房屋售价，或市场原因房屋价值增值远高于房屋售价，原农村房屋买卖合同的出售方纷纷毁约，导致诉讼量的增加。

（二）因拆迁的异地集中安置，动迁户将安置房屋出售他人；一部分地区还出现了利用尚未收归国有的集体土地开发商品房、规模建设新型人口聚集区的活动，较为时兴的说法叫作“旧村改造”等等。因市场原因房屋价值增值，一些不讲诚信的出卖人反悔的也多，导致诉讼量的增加。

（三）、从主体上来看，农村房屋买卖的出售方一般为农村集体组织的村民或开发商（有的是商人有的是农村集体组织）。而购买方存在两种类型：一是集体经济组织内部成员，二是集体经济组织以外的人。

复杂的现实情况，不明确的法律指向，管理与监督的缺失是造成这些纠纷的出现直接原因。但从深层次上看有其必然原因。

一是随着城乡产业结构的升级和经济结构转型，土地的承载、养育等传统功能逐步萎缩，而财富储存功能、产业空间聚集功能、土地增值等新兴功能不断加强，集体土地经历了从生存手段到保障手段再到增值手段的演变。二是随着开放型经济与城市建设的深入发展，大量外来资金与人口涌入，使村镇集体土地的价值迅速提升，城市近郊非农用地的收益率明显高于农用地。三是国家征用集体土地是按产值补偿，而当前土地市场价格远远超出该标准，用地者到国家严格控制的土地一级市场受让土地成本过高。在土地补偿水平与用地成本比较利益的巨大反差下，农村集体建设用地不可避免地自行流转。四是我国土地管理制度改革后，土地使用权在土地权力体系中的地位日益突出，随着城市化程度的提高和“旧村改造”的推进，相当一部分村成为实体化的经济组织，在经济利益最大化的驱动下，自然将手中所掌握并能实际加以运用的土地使用权作为资产来进行“土地经营”。可以说，在一定意义上，在农村集体土地上所建房屋进行买卖现象的出现就成为不可避免的趋势。既然有买有卖，其间就难免产生纠纷。为了处理日益涌现的商品房买卖纠纷， 2003年4月28日最高人民法院公布了《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》。这一司法解释的出台，对于人民法院处理此类案件起到了十分积极的促进作用，得到了社会各界的普遍欢迎。但是，通过近年来的实践，这一司法解释也暴露出自身的一些不足，尤其是从司法解释序言中所体现的立法旨意看，该司法解释主要是针对城市规划区国有土地范围内的商品房买卖合同进行规定的，并未把占国土很大比例的农村集体土地上发生的房屋买卖行为纳入调整范围，这不能不说是一种“立法”上的缺失。对于在农村集体土地上所建房屋买卖合同的效力及处理，目前司法实务界及理论界都尚无定论。实践中对农村集体土地上房屋买卖合同的效力的认识有有效和无效两种针锋相对的观点，由此而引发的纠纷和混乱亟待解决。

二、农村集体土地上所建房屋买卖合同的效力

村民将农村房屋出售给本村集体经济组织内部成员，认定买卖合同有效没有什么异议。农村房屋出售给集体经济组织以外的人即外村农民或城市居民，合同效力的认定，目前有两种截然相反的观点。

一种观点认为农村房屋买卖合同无效。理由是：其一，根据《土地管理法》第62条及其他条款的规定，农村宅基地属于农民集体经济组织所有，能享有宅基地使用权的必须是集体经济组织的成员，且一户只能享有一处。如果允许农村房屋出售给集体经济组织以外的人，将导致房屋项下的宅基地使用权一并转让，这势必导致宅基地使用权享受主体的扩大化，违反《土地管理法》中关于宅基地使用权身份限制的规定。其二，《土地管理法》第63条规定：“农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”如果农民的房屋允许自由买卖，就是将与房屋相连接的宅基地使用权作为标的物出卖了，实质上就是对农民集体所有的土地使用权进行非农业建设，因而为该规定所禁止。 另一种观点认为农村房屋买卖合同有效。理由是：其一,1963年3月20日中共中央《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》第二项规定：“社员有买卖房屋的权利。房屋出卖后，宅基地的使用权即随之转移给房主，但宅基地的所有权仍归集体所有。”这一规定，明确了农民拥有买卖房屋的权利，并且房屋买卖完成后，宅基地的使用权也随之转移。其二，最高法院〔１９９２〕民他字第８号批复认为：农村房屋买卖按约交付房款以及管理房屋的买卖有效。

笔者认为，农村集体土地上的房屋买卖合同有效。理由是：

认定合同无效，应当以合同法规定为依据。《合同法》第五十二条第五项规定，违反法律、行政法规强制性规定的合同无效。　　《中华人民共和国宪法》第十条 规定土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。这里虽然要求“依照法律的规定”进行移转，但依照法律解释学的体系解释方法，根据该条的上下文意来判断，这里所称的法律应当是对转让的程序进行规范和调整的法律，而不包括实体上的限制。因为该条从体系上分为四款，第一款规定了国有土地，第二款规定了集体所有土地，第三款规定了土地征用，第四款对土地转让作出了规定。这就是说，在整个这一条上，立法者是对国有土地和集体所有土地作出了明确的区分，逐款加以规定，在此种情形下，不作区分地提及土地使用权，当然是包括国有土地使用权与集体所有土地使用权这个整体的，这是《宪法》条文中的应有之义。应当认为农民集体所有的土地的使用权是可以转让的。 由此可以看出《宪法》是允许包含集体土地在内的土地转让的，其根本目的是要合理利用土地。《土地管理法》 第六十二条规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。第六十三条　农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。把《土地管理法》第六十二、第六十三条条结合起来分析，《土地管理法》的立法本意是，禁止农村集体土地使用权单独转让，但在农村房屋所有权发生流转的情况下，其项下的宅基地使用权转让并不禁止，只是出卖之后不可再申请宅基地而已。《土地管理法》规定集体土地的使用权在原则上不允许出让、转让，其意图可以从该法第一章总则的规定得到进一步说明。该法第一条规定：“为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。”同时，该法第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。……”根据这些规定，我们可以较为清楚的认识到，《中华人民共和国土地管理法》不允许集体土地使用权出让、转让，其目的主要是保护农用地（耕地）总量，防止农用地（耕地）不断减少而影响粮食安全和国计民生。应该说，这种立法意图是十分正确的，整个社会经济的发展，是以农业的稳定为基础的，只有农业稳定，才会有工业和第三产业的稳定健康发展，社会也才能保持稳定。但是，农村房屋转让所涉及的土地是在现有的宅基地或建设用地上的，对农用地并不构成影响，那么，就不应当也没有依据一概加以否定。

即使暂且不顾及上述对《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》的学理解释，单从因为违反法律的强行性规定而使合同无效的角度分析，在农村集体土地上所建房屋买卖合同的效力也值得探讨。违反法律和行政法规而使合同无效，其前提是合同违反的是法律和行政法规中的强行性规定。法律规范可以区分为任意法规和强行法规，而强行法规又可以区分为强制规定和禁止规定二种。强制规定，指命令当事人应为一定行为的法律规定。禁止规定，指命令当事人不得为一定行为的法律规定。但是，如果再进一步细分，禁止规定又可以再分为取缔规定和效力规定。前者仅系取缔违反之行为，对违反者加以制裁，以禁遏其行为，并不否认其行为之私法上效力。后者系明确规定违反禁止性规定将导致合同无效或不成立的法律规定。由此可知，由于违反法律和行政法规而使合同无效，必须是违反了强制性规定中的效力性规定。但是，细观《中华人民共和国土地管理法》的规定，第六十三条不仅有除外条款，而且也仅是规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，属于典型的仅取缔违反之行为、对违反者加以制裁、以禁遏其行为的规定，并未否认其行为之私法上效力，应当定性为取缔性规定。根据王利明教授“无效一般只限于违反效力性规范的合同”的观点推论，在农村集体土地上所建房屋买卖合同也并不必然无效，只是属于行政机关行政执法取缔的范围而已，但此种结果并不必然及于私法。在依法取缔之前是具有私法的效力的，因此可以看做是有限的有效。

对在农村集体土地上所建房屋买卖合同效力进行界定，不能单就某一部法律为判断，法规则只有参照它们所服务的目的始能被理解，确定一项法律规则的存在是否合理，必须首先探究其目的何在，只有在此基础上，才能对两种针锋相对的观点作出取舍。农村集体土地上所建房屋买卖其核心是房屋的买卖。而房屋的所有权是无异议的。所有权的占有、使用、收益、处分四项权能中，最核心的权能是处分权，处分权是所有权的标志。如果将农村房屋的处分权予以限制，则很难称之谓对其房屋享有所有权了。《继承法》规定农村房屋可以继承，意味着农村房屋项下的宅基地也可以继承。说明现行法律并不否定农村宅基地使用权随房屋所有权的转让而转让。农村宅基地使用权随房一体的可继承性，决定了其权利享受主体的可变性。如果说农村宅基地使用权在原始取得阶段是与集体经济组织成员权利紧密相连的话，那么随着一些法律事实的变化，其权利享受主体的身份将不是一成不变的，而是可以发生变动的。说明农村宅基地使用权享受主体限于本村集体经济组织成员的规定，仅仅是原始取得农村宅基地使用权时对享受主体的限制。农村房屋转让后，新的房屋所有权人同时成为宅基地使用权的享有者，其法律意义仅在于特定位置、特定面积的农村宅基地使用权享受主体发生了变动。在权利属性上，没有动摇农村土地的集体所有性质。如果以无效说来论其不是成了如果继承者的户籍非本村集体经济组织成员岂不是丧失了继承权。也就是说儿子一旦成了非农户籍就不能继承农民户籍的父母的房屋了。而《继承法》显然没有如此规定，根据法无明文不为禁的原则，农村房屋能继承、处分、即买卖合同亦应当有效。

目前已有的规定都没有明确禁止集体经济组织农民的宅基地上的房屋转让行为。以电视台、媒体报道的一些案例来看，一些人从>及北京市等地方性规定中得出禁止该类转让行为的结论，只是一种对法律规定的理解和引申，该结论并不准确。因此，不能在法律没有明确禁止性规定的前提下从法律条文中当然理解并引申出禁止某类民事行为的含义，并加以广泛适用。

三、农村集体土地上所建房屋买卖的现状的改变

农村集体土地上所建房屋买卖的现状急需改变，笔者认为可以从以下几点着手：

1、修改《中华人民共和国土地管理法》，在保护基本农田的前提下，使农村集体土地使用权的出让与转让享有与国有土地同等的待遇。这是一种最直接、最简单的办法。从《中华人民共和国宪法》的原则性规定看，所有的土地使用权都是可以依法转让的，修改《中华人民共和国土地管理法》只是使具体法律与《中华人民共和国宪法》的根本意旨相符合，更加明确的确定，以期杜绝歧义的产生。从财产权的性质看，无论是作为国有土地所有者的国家，还是作为农村集体土地所有者的农村集体经济组织，在法律性质上，都是土地这种特殊财产的财产所有人，它们在私法上的地位应当是平等的，所有权具体权能的内容应是无差异的，即都应包含占有、使用、收益、处分四项权能。虽然由于土地资源具有稀缺性的特点和保证国家粮食安全，对土地的用途应从法律上作出统一规定，但是在合理使用土地和确保耕地数量的基础上，应当明确允许土地所有人享有其他财产的所有人所能享有的财产权内容相同的权利。

2、贯彻两权分离，规范集体土地使用权流转市场。要坚持和维护国家就土地所有制问题上的基本原则不动摇，确保土地所有制上的公有制度，在此基础上实现所有权与使用权的分离，使土地使用权作为资源在市场上合理流动。在这一过程中，要时刻保持清醒的头脑，从土地用途管理和国家总体规划入手，保护耕地、节约耕地，通过集体存量用地的流转减少建设用地增量的增加，减少闲置土地数量。制定《集体所有建设用地使用权流转管理法》，允许在土地总体规划中确定并经批准为建设用地用途的集体土地进入市场，从而在国家土地一级市场外全新生成一个区域性的农村集体土地市场，在我国集体土地管理改革进程中迈出实质性的一步，实现土地管理的“二次创业”。为农村集体土地这一“农民的资产”正式进入可经营范围提供了坚实的保障。

3、制订《农村房地产管理法》，与《城市房地产管理法》相对应，在保护耕地的原则下，对农村集体所有的非农业用地范围内取得房地产开发用地的土地使用权，房地产开发、房地产交易、房地产权属登记等实施房地产管理。加强对农村房地产的管理，维护农村房地产市场秩序，保障农村房地产权利人的合法权益。

无论从我国作为发展中国家走城市化、现代化道路的发展途径上看，抑或从我国拉动内需、扩展经济增长点的需求上看，小城镇开发都是我国必将长期坚持并不断发展的一项重要国策，而不是应付现状、一时之兴的临时过渡措施。农村城镇化亦是不可逆转的一种趋势。与其相对照，“集体建设用地不得直接进入市场流转”的规定，仅源于原国家土地局上世纪九十年代初期推行的“转权让利”政策， 其实质仍摆脱不了政府利用管理者职权剥夺集体土地所有者、与民争利的计划经济时代色彩。农民集体所有的土地只有被征为国有后才能进入市场，其收益只能由国家得到，这一传统做法明显是忽视农民集体土地财产权的表现，与我国正在推行的财产权体系改革相背离。集体土地所有权作为一种财产权，其所有人必然要求能正常地使用、支配和处分土地，以取得合理的土地收益。胡锦涛总书记在刚刚召开的党的十八大上历史性的首次提出了到2020年时国民人均收入比2010年翻一番的倍增目标。为实现这一目标，必须着力解决占人口比重最大的农村人口的收入问题。而解决农民收入增加的问题，允许并加快农村集体土地的流转显然是最佳措施之一。由此来看，确定农村集体土地上所建房屋买卖合同有效，不仅在现行法律基础上可行，而且必将是今后法律发展的方向。