《关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》的理解与适用
本文刊登于《人民司法》2022年第7期
作者：刘竹梅 刘牧晗
作者单位：最高人民法院
目次
一、《解释》起草的背景和意义
二、《解释》起草的指导思想
三、《解释》的主要内容
（一）审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿应遵循的原则
（二）生态环境惩罚性赔偿的适用范围
（三）生态环境惩罚性赔偿的适用要件
（四）生态环境惩罚性赔偿金的计算基数
（五）生态环境惩罚性赔偿金的量定因素和倍数
（六）生态环境惩罚性赔偿请求的一并提起、一并解决
为妥善审理生态环境侵权纠纷案件，全面加强生态环境保护，正确适用惩罚性赔偿，根据民法典、环境保护法、民事诉讼法等相关法律规定,结合审判实践,最高人民法院制定了《关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》（以下简称《解释》）。
一、《解释》起草的背景和意义
生态文明建设是关乎中华民族永续发展的根本大计，良好的生态环境是最普惠的民生福祉。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以前所未有的力度抓生态文明建设。党的十八届三中全会提出，“对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度”。党的十九大报告要求，“加大生态系统保护力度”“实行最严格的生态环境保护制度”。党的十九届四中全会报告明确，要“加大对严重违法行为处罚力度，实行惩罚性赔偿制度”。2021年1月1日施行的民法典，除在总则编将绿色原则确立为基本原则，在第一百七十九条继续沿用民法总则关于惩罚性赔偿的原则性规定之外，还专门在第一千二百三十二条增加规定了生态环境惩罚性赔偿制度，有力回应了社会发展所提出的环境问题，具有鲜明的中国特色、实践特色、时代特色。
惩罚性赔偿，作为损害赔偿填平原则的突破，通过让恶意的不法行为人承担超出实际损害数额的赔偿，达到充分救济受害人、制裁恶意侵权人的效果，具有惩罚、震慑、预防等多重功能。民法典新增生态环境惩罚性赔偿制度，为惩治生态环境侵权行为，推动生态文明建设，满足人民日益增长的对优美生态环境新期待，进一步提供了制度保障，对以法治方式推进环境治理体系和治理能力现代化，具有重要意义。
最高人民法院把贯彻实施好民法典生态环境惩罚性赔偿制度，作为践行习近平生态文明思想、习近平法治思想的生动实践，指导各级法院积极开展工作探索。在认真总结各地法院司法经验的基础上，经过反复调研论证和广泛征求意见，就生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的范围、认定要件、计算基数和倍数等具体问题予以规范，制定出台本《解释》。
二、《解释》起草的指导思想
习近平总书记指出，“生态环境没有替代品，用之不觉，失之难存。必须像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”。《解释》的起草，始终坚持以习近平生态文明思想、习近平法治思想为指导，贯彻落实用最严格制度最严密法治保护生态环境，找准环境司法审判统筹生态环境保护、经济社会发展和保障民生的平衡点。起草的主要思路有：
一是准确适用民法典生态环境惩罚性赔偿制度。民法典第一千二百三十二条规定，“侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿”。《解释》的起草，明确了人民法院审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的原则，进一步细化了当事人主张惩罚性赔偿的时点和具体请求，惩罚性赔偿的适用条件、履行顺位等问题，确保民法典生态环境惩罚性制度在审判实践中落实落细，见行见效。
二是立足破解环境违法成本低这一突出问题。生态环境损害具有累积性、潜伏性、缓发性、公害性等特点，生态环境领域违法成本低问题突出。《解释》的起草，立足解决上述问题，同时围绕审判实践中亟待统一的惩罚性赔偿的适用范围、责任构成以及惩罚性赔偿金数额的确定等问题进行规范，充分发挥惩罚性赔偿的制度功能，依法提高环境违法成本，严惩突出环境违法行为，让恶意侵权人付出应有代价。
三是坚持统筹环境保护和经济发展。生态环境保护和经济发展辩证统一，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。《解释》的起草，坚持统筹保护和发展，合理设置惩罚性赔偿金数额、惩罚倍数，综合考量同一环境污染、破坏生态行为已被处以行政罚款、刑事罚金的情形，在维护国家利益、环境公共利益和人民群众环境权益的同时，引导全社会加快形成绿色生产生活方式，推动经济发展和环境保护协同共进。
三、《解释》的主要内容
《解释》共14条，主要包括生态环境惩罚性赔偿的适用原则、适用范围、请求的时间和内容、要件认定、基数倍数、公益诉讼的参照适用等相关内容。
（一）审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿应遵循的原则
环境污染和生态破坏，是现代社会工业化快速发展带来的重大社会风险之一。当前，我国资源环境约束趋紧、生态系统退化等问题突出，各类环境污染、生态破坏仍呈高发态势，也给社会公众人身和财产权利造成巨大损失。生态环境侵权纠纷案件具有专业性强、举证难、鉴定贵、评估周期长等特点，传统侵权法中的补偿性损害赔偿，不足以弥补受害人的实际损失，也难以遏制、震慑和预防污染环境、破坏生态行为，故民法典在总则编规定绿色原则的同时，又在生态环境侵权领域引入惩罚性赔偿制度。值得注意的是，生态环境侵权不同于一般的民事侵权，企业生产经营活动在污染环境、破坏生态的同时，也在为社会创造财富、提供就业。在《解释》起草调研中，多数意见亦提出，惩罚性赔偿作为对传统侵权法填平原则的突破，具有私人执法属性，针对同一环境污染、生态破坏行为同时适用惩罚性赔偿、行政罚款和刑事罚金有可能造成过度、重复惩罚。
鉴于此，《解释》第1条明确了审理生态环境侵权案件适用惩罚性赔偿制度应遵循的原则，以更好地实现惩罚性赔偿的制度功能和民法典新增此项制度的目的。一是严格审慎适用惩罚性赔偿，统筹适用惩罚性赔偿制度的法律效果和社会效果，防止被滥诉滥用。二是注重公平公正，在依法保护被侵权人合法权益的同时，兼顾侵权人尤其是生产经营企业的生存发展需要。三是正确处理保护和发展的辩证关系，统筹生态环境保护和经济社会发展。
（二）生态环境惩罚性赔偿的适用范围
实践中，关于民法典第一千二百三十二条规定的生态环境惩罚性赔偿的适用范围问题，主要存在两种不同认识：一种认为生态环境惩罚性赔偿仅适用于环境私益诉讼，另一种认为应同时适用于环境私益诉讼和环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼。主张惩罚性赔偿不应适用于公益诉讼的理由主要有：一是民法典第一千二百三十二条使用了“被侵权人”的表述，该表述的文义解释表明，受害人应是特定的主体；二是该条文规定在民法典第一千二百三十四条、第一千二百三十五条有关公益诉讼的规定之前，体系解释表明，其主要针对私益损害的情形；三是由国家规定的机关或者法律规定的组织取得该部分赔偿金缺乏正当性。
我们经研究认为，惩罚性赔偿主要针对因侵权人的邪恶动机或其他莽撞地无视他人的权利而具有恶劣性质的行为而作出，其适用与否不应过多地受被侵权人影响。单纯就“被侵权人”的文义解释而言，难以得出受害人是特定主体的唯一结论。且从体系解释的角度看，民法典第一千二百三十四条、第一千二百三十五条位列侵权责任编第七章最后两条，可谓全章的特殊规定，位列前五条的第一千二百二十九条至第一千二百三十三条，则系全章的一般规定。至于惩罚性赔偿金的支付问题，根据最高人民法院《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第15条规定，生态环境损失赔偿资金，并非向提起诉讼的国家规定的机关或者法律规定的组织直接支付，而是应当依照法律、法规、规章予以缴纳、管理和使用。《生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》第六条第二款、第十五条对生态环境损害赔偿资金的支付进一步作了明确。按照上述规定，生态环境惩罚性赔偿金，并非由提起诉讼的国家规定的机关或者法律规定的组织取得。
此外，按照全国人大常委会王晨副委员长在第十三届全国人民代表大会第三次会议所作的关于民法典草案的说明，惩罚性赔偿制度恰是为了解决生态环境损害问题而引入民法典。民法典施行之后出台的多个中央文件中，亦对探索适用民事公益诉讼惩罚性赔偿制度作出了部署要求。如2021年1月，中共中央《法治中国建设规划（2020-2025年）》第五部分第（十七）条中明确要求，要“拓展公益诉讼案件范围，完善公益诉讼法律制度，探索建立民事公益诉讼惩罚性赔偿制度”。2021年6月，“十四五”规划和2035年远景目标纲要规定，探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度。2021年9月，国务院新闻办公室发布的《国家人权行动计划》，第二部分第（八）条中规定，“完善公益诉讼法律制度。拓展公益诉讼案件范围，探索建立生态环境、食品药品安全领域民事公益诉讼惩罚性赔偿制度”。《解释》征求意见中，最高人民检察院、司法部、自然资源部、生态环境部等部门认为，惩罚性赔偿既适用于环境私益诉讼，也适用于环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼。最高人民检察院于2021年7月公布施行的《人民检察院公益诉讼办案规则》中明确规定，人民检察院在办理破坏生态环境和资源保护领域案件时，可以提出惩罚性赔偿的诉讼请求。就审判实践而言，案例检索显示，民法典实施后适用惩罚性赔偿的生态环境侵权纠纷案件中，环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼的案件占绝大多数。
《解释》起草过程中，我们专门就惩罚性赔偿的适用范围问题赴全国人大法工委民法室进行沟通。其称，民法典制定过程中关于惩罚性赔偿是否适用于环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼，采取的是有争议但未封死的态度。《解释》征求意见中，全国人大法工委的书面反馈意见认为，根据民法典第一千二百三十二条规定，惩罚性赔偿主要适用于由被侵权人提起的私益诉讼。在公益诉讼中，如果国家规定的机关或者法律规定的组织能够被法院认定为被侵权人代表的，可以适用该条的规定。关于如何理解“作为被侵权人代表”的问题，全国人大法工委民法室明确，此“代表”并非私益诉讼中的代表人诉讼，并以海洋环境法第八十九条第二款关于“行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”的规定佐证说明。
综合上述意见和审判实践需要，《解释》在遵照立法目的、原则和原意的基础上，第2条规定：“因环境污染、生态破坏受到损害的自然人、法人或者非法人组织，依据民法典第一千二百三十二条的规定，请求侵权人承担惩罚性赔偿责任的，适用本解释。”第12条中规定：“国家规定的机关和法律规定的组织作为被侵权人代表，请求判令侵权人承担惩罚性赔偿责任的，人民法院可以参照前述规定予以处理。”
（三）生态环境惩罚性赔偿的适用要件
根据民法典第一千二百二十九条规定，生态环境侵权责任适用无过错责任归责原则，即在侵权人的污染、破坏的行为与他人损害有因果关系的情形下，不考虑侵权人是否存在过错、排污是否符合规定的标准，均应承担侵权责任。但惩罚性赔偿作为一种主要针对具有不法性和道德上应受谴责性的行为而适用的责任方式，其赔偿数额更高，具有一般生态环境侵权责任不具备的惩罚功能，在构成要件上更为严格。《解释》第4条至第8条，用5个条文的体量规定了生态环境惩罚性赔偿的特别构成要件及其认定的考量因素和典型情形。
根据民法典第一千二百三十二条规定，生态环境侵权惩罚性赔偿责任的特别构成要件有三：
1.侵权人实施了不法行为，即侵权人的污染环境、破坏生态行为违反了法律规定。企业的正常生产经营活动不仅是社会正常发展所必需，也应为法律所保护和鼓励，故对企业的排污行为施以惩罚，必须以企业违反法律规定为前提，否则不具有正当性。《解释》起草过程中，关于认定污染环境、破坏生态行为是否违反法律规定应以何者为依据的问题，有两种意见：一种意见认为，应仅限于全国人大及其常委会制定的法律，另一种意见认为，应包括法律、法规在内，并可参照规章。我们经研究认为，将民法典第一千二百三十二条中的“法律”作狭义解读，固然有严格限定惩罚性赔偿构成要件的合理性，但某一污染环境、破坏生态行为是否具有违法性，应充分关注政府在环境治理体系中所处的主导地位。且根据环境保护法规定，关于环境质量标准的项目、污染物排放标准的项目等问题，可以在无国家标准时制定地方性标准，或者在有国家标准时制定高于国家标准的地方性标准，故行政法规、地方性法规以及民族自治地方的自治条例和单行条例亦应包括在内。同时，基于生态环境保护需要，避免因法律、法规的天然滞后性和制定修订的程序复杂性，来不及就新污染物出现作出反应的考虑，必要时亦可参照规章。故《解释》第5条规定：“人民法院认定侵权人污染环境、破坏生态的行为是否违反法律规定，应当以法律、法规为依据，可以参照规章的规定。”
2.侵权人主观上具有故意。惩罚性赔偿责任的主要目的，就是制裁不法的恶意侵权人，故侵权人是否具有主观故意，是惩罚性赔偿责任能否成立的特别要件之一。民法典对新增加规定的生态环境惩罚性赔偿制度保持了谦抑性，将侵权人的主观状态限定为故意，而未包括重大过失。《解释》的起草，结合审判实践中的典型案例，对认定侵权人是否具有主观故意的考量因素进行了总结提炼。根据《解释》第6条规定，人民法院认定侵权人是否具有污染环境、破坏生态的故意，综合判断的因素如下：一是侵权人的职业经历、专业背景或者经营范围，如广东卫洁垃圾处理厂污染环境案，系垃圾处理厂违法倾倒垃圾，江苏胜科公司污染环境案中，胜科公司本身即化学工业园区污水处理企业；二是侵权人因同一或者同类污染环境、破坏生态行为受到行政处罚或者刑事追究的情况，如因同一或者同类污染环境、破坏生态行为受到行政处罚后仍拒不改正，或者累犯、多次结伙实施污染环境、破坏生态违法犯罪行为等；三是污染物的种类，污染环境、破坏生态行为的方式等，如将未经处理的废水、废气、废渣直接予以倾倒，或者在禁渔期、禁渔区使用“电”“炸”“毒”或者“绝户网”等禁止使用的工具非法捕捞水产品的，可以作为人民法院认定侵权人具有污染环境、破坏生态的主观故意的酌定因素。
此外，故意作为一种主观状态，难以直接证明，司法实践中往往通过侵权人的外在行为来认定。《解释》第7条在第6条概括规定认定故意考量因素的基础上，根据刑法、环境保护法、野生动物保护法、矿产资源法等相关法律的禁止性规定，列举了9种足以从侵权人的外在行为认定其具有污染环境、破坏生态主观故意的情形，为审判实践提供明确、具体的裁判指引。同时，为防止挂一漏万，设置了兜底条款。根据《解释》规定，9种故意情形包括：因同一污染环境、破坏生态行为，已被人民法院认定构成破坏环境资源保护犯罪的；建设项目未依法进行环境影响评价，或者提供虚假材料导致环境影响评价文件严重失实，被行政主管部门责令停止建设后拒不执行的；未取得排污许可证排放污染物，被行政主管部门责令停止排污后拒不执行，或者超过污染物排放标准或者重点污染物排放总量控制指标排放污染物，经行政主管机关责令限制生产、停产整治或者给予其他行政处罚后仍不改正的；生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药，被行政主管部门责令改正后拒不改正的；无危险废物经营许可证而从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动，或者知道或者应当知道他人无许可证而将危险废物提供或者委托给其从事收集、贮存、利用、处置等活动的；将未经处理的废水、废气、废渣直接排放或者倾倒的；通过暗管、渗井、渗坑、灌注，篡改、伪造监测数据，或者以不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式，违法排放污染物的；在相关自然保护区域、禁猎（渔）区、禁猎（渔）期使用禁止使用的猎捕工具、方法猎捕、杀害国家重点保护野生动物、破坏野生动物栖息地的；未取得勘查许可证、采矿许可证，或者采取破坏性方法勘查开采矿产资源的。
3.侵权人的行为造成严重后果。惩罚性赔偿应保持其适用上的谦抑性，应聚焦于损害后果严重的生态环境侵权行为，避免侵权人动辄得咎。且此种严重后果，必须是已经实际发生的、现实存在的人身损害、财产损失或者生态环境损害，不能仅是一种风险。环境损害指因污染环境或破坏生态行为导致人体健康、财产价值或生态环境及其生态系统服务的可观察的或可测量的不利改变。此种“不利改变”是否严重，涉及环境损害程度的确定甚至后果的量化，具有较高的专业技术性。《解释》第8条第1款结合审判实践，根据固体废物污染环境防治法、自然保护区条例等法律、法规的规定，参考最高人民法院、最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境刑事解释》）关于严重污染环境的界定，以及《环境损害鉴定评估推荐方法》（第 II版）关于量化量度损害程度参数的规定，明确了认定是否造成严重后果的酌定因素，包括污染环境、破坏生态行为的持续时间，如某涉案地块上数10年进行化工生产，损害的累积性明显；污染环境、破坏生态行为的地域范围，如法律、法规特别保护的生态保护红线区域、自然保护区核心区、饮用水水源地、永久基本农田保护区等；环境污染、生态破坏的范围和程度，如某特定类型栖息地的范围，某种资源的单位或数量，植被密度、覆盖或生物量量度等；社会影响，如曾被媒体披露的湖南儿童血铅事件等。《解释》第8条第2款，是对足以认定为造成严重后果情形的规定。《解释》起草过程中，有意见认为应参考《环境刑事解释》的相关规定，明确具体标准，如财产损失达30万元。但调研中，绝大多数意见认为，惩罚性赔偿作为民事责任，其认定标准应与刑事责任有所区别，且我国幅员广阔，各地生态环境特点不一，如从生态价值和修复难度看，“西北一棵树相当于东北一片林”，过于确定的标准反不利于司法实践基于实际灵活掌握，故未以具体数额设置认定标准。此外，因环境私益侵权的损害是以生态环境受到损害为前提的，即侵权人污染环境、破坏生态的行为，首先损害的是生态环境，如污染空气、水、土壤，破坏植物或动物种群等，以这些被污染的空气、水、土壤或者被破坏的生态系统为媒介，侵害个体权益，故本条对损害后果的衡量，除人身损害、财产损失外，并不排除生态环境损害。此点与被侵权人在环境私益诉讼中亦有权提出停止侵害，排除妨碍，或者修复与其人身、财产密切相关的受损生态环境等诉讼请求的司法实践亦契合。
需要说明的是，《解释》第4条同时规定，应由被侵权人对是否满足生态环境惩罚性赔偿的特别构成要件负举证证明责任。这一举证责任分配符合民事诉讼法上“谁主张谁举证”的原则，仅针对生态环境惩罚性赔偿的特别构成要件，即侵权人实施的污染环境、破坏生态行为违反了法律规定、具有主观故意和造成的后果严重，并不因此改变民法典第一千二百三十条“因污染环境、破坏生态发生纠纷，行为人应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任”有关环境侵权中举证责任倒置的特别规定。
（四）生态环境惩罚性赔偿金的计算基数
惩罚性赔偿，是指行为人恶意实施某种行为时，以对行为人实施惩罚和追求一般抑制效果为目的，法院在判令行为人支付通常赔偿金的同时，还可以判令行为人支付受害人高于实际损失的赔偿金。民法典第一千二百三十二条规定，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿,但未明确具体的赔偿幅度以及惩罚性赔偿金数额的计算方法。《解释》第9条、第12条规定了生态环境惩罚性赔偿金的计算基数。
惩罚性赔偿作为传统侵权责任填平原则的例外，应以补偿性损害赔偿为前提。相应地，同为民法典第一百七十九条规定的承担民事责任的方式，惩罚性赔偿应以赔偿损失这一责任方式为基础，其数额的确定应以被侵权人因环境污染、生态破坏受到的实际损失作为计算基数。对此，消费者权益保护法第五十五条第二款规定，经营者提供有缺陷的商品或者服务时，以所受损失为基数确定惩罚性赔偿金；食品安全法第一百四十八条第二款规定，生产或者经营不符合食品安全标准食品的，以支付价款或者所受损失为基数确定惩罚性赔偿金；商标法第六十三条第一款、著作权法第五十四条规定，侵犯商标专用权或者著作权的，以权利人因被侵权所受到的实际损失为基数确定惩罚性赔偿金，等等，均采同理。甚至有观点认为，消费者权益保护法第五十五条第二款正是彻底摆脱以商品价款或服务费用为基础确定惩罚性赔偿金的窠臼，首次将消费者所受损失规定为惩罚性赔偿数额的确定基础。
具体到环境私益诉讼，被侵权人的实际损失，是指因环境污染、生态破坏受到的人身损害和财产损失。故《解释》第9条第1款规定，环境私益诉讼中的惩罚性赔偿金数额，应当以环境污染、生态破坏造成的人身损害赔偿金、财产损失数额作为计算基数。至于人身损害赔偿金、财产损失数额本身的确定问题，因生态环境侵权具有复杂性，在法律适用上除民法典外，还可能涉及诸多生态环境单行法、特别法，故《解释》第9条第2款规定，“前款所称人身损害赔偿金、财产损失数额，依照民法典第一千一百七十九条、第一千一百八十四条规定予以确定。法律另有规定的，依照其规定。”
值得注意的是，环境公益诉讼中惩罚性赔偿金的计算基数不同于环境私益诉讼。根据民法典第一千二百三十四条规定，生态环境损害适用修复优先原则。且民法典第一千二百三十五条关于生态环境损害赔偿范围的规定对损失和费用作了区分，其中第（三）项鉴定评估费用、第（五）项止损费用不能反映和衡量侵权人的主观恶意以及法益受到侵害的程度，不应成为惩罚性赔偿的计算基数；第（四）项生态环境修复费用，根据最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第23条的规定，其确定的考量因素中已包括了侵权人的过错程度，如再以生态环境修复费用作为生态环境损害惩罚性赔偿的计算基数，有重复考量侵权人过错之嫌。且实践中生态环境修复费用往往金额较大，将其纳入惩罚性赔偿计算基数难免会使企业陷入困境，不利于统筹保护与发展、保障企业正常生产经营。综上考虑，《解释》第12条中规定，生态环境损害惩罚性赔偿金，应以生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失，即民法典第一千二百三十五条第（一）项、第（二）项规定的赔偿范围作为计算基数。根据《环境损害鉴定评估推荐方法》（第Ⅱ版），期间损害“指生态环境损害发生至生态环境恢复到基线状态期间，生态环境因其物理、化学或生物特性改变而导致向公众或者其他生态系统提供服务的丧失或减少，即受损生态环境从损害发生到恢复至基线状态期间提供生态系统服务的损失量”。永久性损害“指受损生态环境及其服务难以恢复，其向公众或其他生态系统提供服务能力的完全丧失”。
（五）生态环境惩罚性赔偿金的量定因素和倍数
惩罚性赔偿，旨在针对恶意的、在道德上具有可非难性的行为而实施特殊救济，具有制裁、震慑和预防等功能。作为损害补偿原则的例外，其数额不应是无限的，而应是“相应”的。人民法院判令侵权人赔偿超出实际损失数额的额度，应与侵权人的主观恶意、损害后果以及对侵权人的震慑等大致相当。在有惩罚性赔偿制度传统的普通法国家，惩罚性赔偿金数额的量定因素，包括被告不法行为的非难程度与其获利可能性、原告受害的性质与程度、被告的财务状况以及被告遭受其他处罚的可能性等，其中以被告不法行为的非难性为最重要的考量标准。我国台湾地区“消费者保护法”适用中的审酌因素包括被告行为的道德恶性、“断臂非中彩”的法理、取得不法利益的大小、有无受刑事制裁、原告受损害的程度、被告事发后的处理态度等。基于上述考察，结合审判实际，《解释》第10条第1款规定，“人民法院确定惩罚性赔偿金数额，应当综合考虑侵权人的恶意程度、侵权后果的严重程度、侵权人因污染环境、破坏生态行为所获得的利益或者侵权人所采取的修复措施及其效果等因素，但一般不超过人身损害赔偿金、财产损失数额的二倍”。其中，侵权人的恶意程度、侵权后果的严重程度回应了生态环境惩罚性赔偿责任的制度目的和特别构成要件，侵权人因污染环境、破坏生态行为所获得的利益，符合任何人不得因非法行为获利的法理，侵权人所采取的修复措施及其效果，则体现了侵权人在环境污染、生态破坏事发后的态度，如能积极主动履行修复义务并取得修复效果，亦可表明其主观恶意和损害后果的程度。
现行法律、司法解释中关于惩罚性赔偿的倍数限定，存在3种模式。第一种是固定倍数，如价款10倍或者损失3倍；第二种是弹性倍数，如1倍以上5倍以下；第三种是不设定倍数限制。民法典制定过程中，关于惩罚性赔偿的赔偿幅度问题存有较大争议，但最终未就具体标准作出规定。《解释》起草中，经过充分调研论证，为兼顾可操作性和灵活性，采取了弹性倍数的模式。同时，考虑到生态环境惩罚性赔偿以造成严重后果为要件，其损害基数往往较大，将其倍数规定为一般不超过损失数额的2倍，在遵循谦抑原则的同时，亦备特别情势之需。需要说明的是，2倍以内的倍数规定，并不要求必须是整倍数，根据个案的具体情况，可以确定为小数。
此外，关于惩罚性赔偿与行政罚款、刑事罚金是否构成重复惩罚、能否相互抵扣的问题。根据行政处罚法第三十五条第二款的规定，行政罚款和刑事罚金可以相互折抵。惩罚性赔偿，尽管有观点认为其具有私人执法的公法属性，但其作为民法典规定的民事责任承担方式之一，在缺乏上位法依据的情况下，不宜直接折抵行政罚款、刑事罚金。故《解释》第10条第2款规定，“因同一污染环境、破坏生态行为已经被行政机关给予罚款或者被人民法院判处罚金，侵权人主张免除惩罚性赔偿责任的，人民法院不予支持，但在确定惩罚性赔偿金数额时可以综合考虑”。
（六）生态环境惩罚性赔偿请求的一并提起、一并解决
生态环境侵权纠纷案件涉及多种生态环境要素，点多面广，具有高度的复合性、专业技术性，侵权行为和损害结果等事实的认定具有举证难、鉴定贵、评估周期长等特点。为提高人民法院审理生态环境侵权纠纷案件的水平和效率，《解释》第3条第1款规定，“被侵权人在生态环境侵权纠纷案件中请求惩罚性赔偿的，应当在起诉时明确赔偿数额以及所依据的事实和理由”，对当事人及时、全面主张权利、提出诉讼请求予以明确指引。
此外，惩罚性赔偿是补偿性损害赔偿之上的附加性责任，须以补偿性损害赔偿责任的成立和确定为前提。根据民事诉讼“一事不再理”理论和民事诉讼法的相关规定，《解释》第3条第2款规定，“被侵权人在生态环境侵权纠纷案件中没有提出惩罚性赔偿的诉讼请求，诉讼终结后又基于同一污染环境、破坏生态事实另行起诉请求惩罚性赔偿的，人民法院不予受理”。即生态环境惩罚性赔偿的诉讼请求，应由当事人在生态环境侵权诉讼中一并提起，由人民法院一并解决。其目的，一是督促当事人及时、正当地行使自己的权利，以提供公平、高效、充分的救济。二是遵循两便原则，当事人赔偿损失的请求和惩罚性赔偿的请求都是基于同一污染环境、破坏生态行为产生的，应当在一个诉讼中进行审理和作出判决，既便于法院审理，也便于当事人诉讼。同时，也防止诉讼资源的浪费。三是防止人民法院对同一事实作出相互矛盾的判决。
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