【案情】
原告：朱某。
被告：江苏省如皋市人民政府。
法定代表人：陈惠娟，市长。
2002年3月，朱某依据2002年2月2日已发生法律效力的如皋市人民法院（2002）皋民一石初字第113号民事调解书中所确认的房屋所有事实，向所在镇房屋所有权登记发证办公室申请所有权登记，该办公室受理登记申请后于同年4月11日发出公告，讲明如对产权有争议者，公告之日起30日内书面提出，逾期即予核定产权发给房屋所有权证书。公告期满后，上述承办机构要求朱某提供原房屋所有权证书，朱某当时讲明原房产证因在其前夫处无法提供。同年7月8日，朱某再次书面申请该机构核发证书，并说明原家中有住房二套，产权证号为皋长房证发0949号，户主为高兴知，离婚诉讼中经人民法院调解确认其中底层一套房屋归其所有，且申请后公告期满请予审核，仍未果。8月28日，朱某又书面申请如皋市人民政府，如皋市房地产管理处，继续要求向其颁发房屋所有权证书，如皋市人民政府所属部门坚持认为朱某未提供原房产证，不符合发证条件，未予办理。11月1日，朱某向如皋市人民法院提起诉讼。
原告朱某诉称：其在离婚诉讼中经已经发生效力的法院民事调解书确认的房屋所有权明确，据此申请登记颁证符合法律规定。且原房屋所有权证书因在其前夫处无法提供，被告在已公告期满的情况下仍坚持要其提供不符合法律规定，故请求人民法院判令被告向其履行颁发合法房屋所有权证书的法定职责。
被告辩称：对原告朱某申请的房屋转移登记已进行了公告，但因其未提供原房屋所有权证而导致不能颁证，且对原告的申请现仍在办理中，故原告所诉不依法履行职责理由不成立，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
【审判】
如皋市人民法院经公开审理认为：中华人民共和国建设部发布的《城市房屋权属登记管理办法》（以下简称《办法》）第三条明确规定：“房屋权属登记是指房地产行政主管部门代表政府对房屋所有权进行登记并依法确认房屋产权归属的行为。”由此可见，被告如皋市人民政府所属房产行政主管部门赋有房屋权属登记，颁发房屋所有权证的法定职责。该《办法》第四条又明确规定：“申请人应当按照国家规定到房屋所在地的人民政府房地产登记机关申请房屋权属登记。登记机关应当对申请人的申请进行审查，凡权属清楚，产权来源资料齐全的，应当在受理登房后的两个月内核准登记，并颁发房屋权属证书。”本案原告朱某在人民法院民事调解已发生法律效力后，向所在地人民政府房屋产权登记机构申请房屋权属登记的事实存在，且民事调解中确认的房屋权属明确，原告提供的产权来源清楚，符合《办法》第二十七条规定的颁证条件，被告坚持原告提供原房屋所有权证书后可发证的法律依据不充分。因为《办法》第十七条虽作申请转移登记，权利人应当提交房屋权属证书以及相关的合同、协议、证明等文件的规定，但该规定是建立在权利人处分自己权利的基础上，要求提交房屋权属证书的目的也在于证明房屋产权归属已经法律确认，在此前提下被告以原产权证需要注销为由坚持原告提供原房屋产权证查无法律规定，人民法院依法难以支持。关于原房屋所有权证书中部分权利灭失问题，可进行注销登记处理，并不影响原告申请登记颁证行为。综上所述，被告如皋市人民政府所属部门对原告的申请已核准登记后，逾期不颁发房屋权属证书行为已属未完全依法履行法定职责。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项、中华人民共和国建设部《城市房屋权属登记办法》第二十七条的规定，该院于2002年11月28日作出如下判决：
责令被告如皋市人民政府于判决生效之日起三十日内向原告朱某核准颁发房屋权属证书。
诉讼费人民币100元整，被告如皋市人民政府负担。
一审宣判后，原、被告均表示服判，未上诉。
【评析】
本案中，主要涉及以下法律问题：
（一）行政主体拒绝颁发房屋所有权证是不作为还是作为
在行政行为的分类上，行政不作为是与行政作为相对应而存在的。行政不作为是指具有行政权能的主体消极放弃行政权力的行为，而行政作为则是行政主体积极运用行政权力的行为。本案中，如皋市人民政府拒绝给本案的原告颁发房屋所有权证是行政不作为，还是行政作为呢？受诉人民法院有两种截然相反的意见。一种意见认为，它应该是一种行政不作为，因为行政不作为应包括“内容上的不为”，拒绝的言行是一种方式上的有所“为”，但其反映的内容则是“不为”，实质仍是“不为”。另一种观点则认为，拒绝颁证行为虽然在内容上是“不为”，而且从实体上也有可能是不真正依法履行法定职责，但就行为形式而言，却是一种积极的作为形式，其不过是一种否定性的行为。这种否定性作为，对行政相对人的权益也已经产生了实质性的影响。相比较而言，第二种观点比较准确地把握住了不作为的本质属性，将否定性的作为从行政不作为的法律形态中游离出来，纯化了行政不作为的法律内涵。本案中，受诉人民法院显然认同了这种观点，案件审理的出发点、立足点、侧重点都紧紧围绕否定性积极作为而展开，收到了比较好的审判效果。
（二）生效的司法裁判文书能否作为产权资料的来源
生效的司法裁判文书将房屋的权属通过司法程序予以确认，与房屋产权相关的当事人应当及时地到房屋产权登记部门履行房屋产权变更登记手续，使房屋产权的司法判定与房屋产权的行政登记确认达到合一，这是房屋产权机关和当事人特定的义务，也是房屋产权登记管理所需。然而在实践中，与房屋产权相关的当事人基于某种目的，往往懈怠或者不愿意履行房屋产权登记变更，实际上使业已生效的司法裁判文书对房屋权属的判定无法实现。本案就是这种情形。真正的房屋权属判定所有人选择了本案所述之路，即根据生效的司法裁判文书判定这一产权来源，申请房屋产权登记机关予以登记，颁发房屋所有权证书。受诉法院从行政职能原则、司法确认原则出发，大胆地将司法裁判文书的判定视为产权来源，创造性地体现了行政诉讼的宗旨理念，不失为成功之举。
（三）关于本案的判决方式
囿于第一问题的剖析，笔者似乎对本案的判决形式微有不同看法。受诉法院既然把本诉的被诉具体行政行为作为否定性具体行政行为来审查，而且这种否定性具体行政行为又不具备可撤销的内容，人民法院首选判决形式应当是确认被告拒绝履行颁发房屋所有权证行为违法，再根据原告要求判令被告履行颁发房屋所有权证的诉讼，判令被告在一定的期限内给原告颁发房屋所有权证书，这样来确定判决形式，便增加案件审理的清晰度和法理层次感，更具典型性和推广价值。（编写人：江苏省南通市中级人民法院 崔 巍 刘 萍责任编辑：金俊银）
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