环境民事公益诉讼被告反诉问题探讨

环境民事公益诉讼被告反诉问题探讨

作者：刘澜平 向 亮

基于我国民事公益诉讼已有的实践经验以及公共利益受损的严峻现实，可以预测，新修订的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称新民诉法）施行后，将会有更多的民事公益诉讼案件诉至法院。理论界与实务界普遍认为，民事公益诉讼具有其特殊性，完全执行普通民事诉讼的程序规定，既不合理，也不科学。﹝1﹞但是，新民诉法仅规定了民事公益诉讼的适用范围和起诉主体，而未规定民事公益诉讼的具体程序规则，故人民法院审理民事公益诉讼案件面临程序规则缺失的困境。本文拟对环境民事公益诉讼被告反诉问题进行探讨，以期为破解环境民事公益诉讼实践难题和促进民事公益诉讼特殊程序的体系化构建提供参考意见。

一、论争：民事公益诉讼被告能否反诉的理论分歧

民事公益诉讼被告能否反诉的问题在理论界争议较大，现有的理论研究主要围绕检察机关提起的民事公益诉讼中被告能否反诉而展开，并形成了两种截然不同的观点：以江伟教授为代表的专家学者持否定观点，认为民事公益诉讼被告不能反诉；﹝2﹞以廖中洪教授为代表的专家学者持肯定观点，认为民事公益诉讼被告有权反诉。﹝3﹞

否定论者的理由主要有：其一，检察机关代表国家和社会提起公益诉讼，如反诉就是针对国家和社会的诉讼；其二，允许被告反诉会使诉讼变得更加复杂；其三，是否允许反诉对被告而言就是一个权益保护问题，不允许被告反诉不等于被告的权益得不到保护。被告可另行提起以该特定主体为被告的民事诉讼维护其权益。检察机关提起民事公益诉讼败诉后，被告因被迫应诉导致利益受损的，可要求国家赔偿；其四，如被告反诉，检察机关就存在败诉的可能，一旦败诉，检察机关无法承担民事责任；﹝4﹞其五，被告反诉将与反诉的法理相悖，被告不可能提出与本诉在诉讼标的、诉讼请求或案件事实方面存在牵连关系的独立反请求。﹝5﹞

肯定论者的理由主要有：其一，反诉立法的基本目的在于平等保护当事人的诉讼权利。不允许被告反诉，就剥夺了被告享有的反诉权，有失公正；其二，被告对检察机关提起反诉不能等同于对国家的反诉，况且在私法领域内，国家是可以被诉的；其三，检察机关提起的民事公益诉讼，仍然应当遵循民事诉讼程序制度设计的基本法理，检察机关的诉讼地位与一般民事诉讼中的原告相同，被告所享有的诉讼权利，亦不因原告的类型不同而有所不同；﹝6﹞其四，不允许被告反诉会将互相联系的诉讼人为地加以割裂，不利于诉讼的效率和经济；其五，被告针对检察机关提起反诉，在绝大多数情况下，实体上胜诉的可能性不大。检察机关在起诉之前，已收集了相当的证据并在有胜诉把握之后才起诉的，其自身的法律专业人才及相应的法律知识能在一定程度上确保起诉前预期的准确性。允许被告反诉，程序价值重于实体价值。﹝7﹞

梳理否定论者和肯定论者各自的主要理由可以发现，探讨环境民事公益诉讼被告反诉问题至少需要先研究以下三个基础性问题：其一，民事公益诉讼及程序与普通民事诉讼及程序的区别。普通民事诉讼被告有权反诉，如禁止或限制被告反诉是满足民事公益诉讼特殊性的内在需求，公益诉讼被告自然不能反诉。否则，即无必要禁止或限制被告反诉；其二，环境公益诉讼被告可能诉请的内容。反诉的前提是被告能够提出与本诉相关的诉讼。如公益诉讼被告根本不可能提出与公益诉讼相关的诉讼，自不涉及反诉问题。反之，如其可能提出与公益诉讼相关的诉讼，则该诉讼可能涉及反诉问题；其三，被告可能提出的诉讼是否符合反诉条件。如公益诉讼被告能够提出与公益诉讼相关的诉讼，则需对被告提起之诉是否符合反诉条件进行识别。如其符合反诉的条件，则属反诉。否则，亦不涉及反诉问题。

二、审视：环境民事公益诉讼被告能否反诉的基础问题及分析

（一）民事公益诉讼及程序的特殊性

与普通民事诉讼相比，民事公益诉讼的特殊之处在于以下三点：其一，诉讼目的不同。民事公益诉讼的主要目的是为了维护公共利益即公益，而普通民事诉讼是为了维护个体利益即私益；其二，对诉讼当事人的要求不同。公益诉讼的原告不要求一定与纠纷有法律上的直接利害关系，而普通民事诉讼的原告须与案件有法律上的直接利害关系；其三，保护利益的特点不同。公益诉讼保护的公益与私益相关，但又不等同于私益，具有抽象性、宏观性的特点，其所保护的利益一旦受损，涉及的损害往往具有广泛性、严重性和长期性。而普通民事诉讼保护的私益具有具体性、微观性的特点，其保护的利益如受损，往往不具有广泛性和长期性。﹝8﹞

理论界普遍认为，基于公益诉讼的特殊性，需要探索建立一套适应民事公益诉讼特殊性的特别程序。新民诉法修订中，有学者建议“民事诉讼法作一个概括性的排除规定，将不适用于公益诉讼的条款明确列举出来。”﹝9﹞但“考虑到公益诉讼在我国尚处于起步阶段”、“对公益诉讼（起诉主体和适用范围以外）的其他问题，目前还存在一些争议”、“有待实践的探索和检验”，立法机关未采纳该建议并对公益诉讼特殊程序做出规定。﹝10﹞多数学者认为，公益诉讼程序应在受理、保全、证明责任、处分原则限制、法院调查、审理范围、诉讼后果承担、裁判效力、执行等方面做出与普通民事诉讼程序相区别的规定，﹝11﹞鲜有学者提出基于维护公益之目的而须打破平等武装双方攻防手段之基本格局、进而有必要限制诉讼权利平等原则在民事公益诉讼中适用的意见。与之相反，理论界认为“公益诉讼的提起者虽然被赋予提起诉讼的权利，但不应改写民事诉讼中当事人诉讼权利平等的基本原则，即使是国家机关，甚至是检察机关作为原告提起公益诉讼亦然。”﹝12﹞可见，满足民事公益诉讼的特殊需求无需改变诉讼权利平等原则是理论界之共识，即使在证明责任等方面作出与普通民事诉讼相区别的规定，亦不影响诉讼权利平等原则的适用。反诉制度是体现诉讼权利平等原则的具体制度安排之一，既然满足民事公益诉讼特殊需求不需限制诉讼权利平等原则之适用，那么亦无限制公益诉讼被告反诉之必要。

（二）环境民事公益诉讼被告可能提出的诉求

在我国已有的公益诉讼实践中，尚未出现过公益诉讼被告提出与公益诉讼相关诉求的案例，但根据公益诉讼实践反馈的信息和已有的理论研究成果，被告可能提出与公益诉讼相关的诉求有四种类型：一是被告认为公益诉讼原告滥用提起公益诉讼的权利，起诉要求赔偿其因被迫应诉而支出的必要费用（如交通费、误工费等）；二是认为原告在诉讼外实施的行为导致被告遭受损失（如原告阻止被告生产经营活动而给被告造成实际损失），起诉要求赔偿相应的损失；三是认为原告在诉讼中实施的行为导致被告遭受损失（如公益诉讼原告申请财产保全或证据保全后败诉，保全行为给被告造成损失），而起诉要求赔偿该损失；四是认为国家相关标准设置不当、现有科技水平受限，其采用先进设施设备组织生产、遵照国家标准排放污染物并缴纳了排污费，国家对其实施损害公益的行为以及其最终承担赔偿责任负有责任，要求减轻其赔偿责任或者要求国家赔偿其部分损失。﹝13﹞

第一类诉求中，如原告起诉非基于恶意，因不具有损害被告合法权益之主观过错，其提起诉讼的行为不具有违法性，根据侵权法法理，即使公益诉讼败诉，原告之行为亦不符合承担侵权责任之构成要件。被告可能起诉，但其诉求不应得到支持。如原告基于恶意提起公益诉讼，原告起诉并非基于维护公益之目的，根据侵权法法理，侵权责任应由原告自行承担。此种情形，被告可能起诉，且其诉求可能得到支持；第二类诉求中，如原告诉外实施的行为未超出维护公益之合理范围且不构成侵权，不涉及赔偿问题。与之相反，如原告之行为超出维护公益之合理范围并构成侵权，无论是以原告之行为超出维护公益之合理范围为由将该行为认定为原告自身之行为，还是以原告之行为与维护公益之间具有实质联系为由而将该行为认定为原告所代表者的行为，被告均有起诉之可能，且其诉求亦有获得支持之可能；第三类诉求中，原告实施保全行为系为了确保公益诉讼胜诉裁判能得到顺利执行。一旦公益诉讼败诉，因保全错误或不当而给公益诉讼被告所造成的损失，应予以赔偿。此种情形，被告有起诉之可能，且其诉求应该得到支持；第四类诉求中，缴纳排污费并按标准排污不免除被告承担损害公益之责任，﹝14﹞国家制定标准的行为要么属于立法机关的立法行为，要么属于行政机关的抽象行政行为，均不具有可诉性，如被告以此为由提起诉讼，不属人民法院主管范围。

分析可知，在原告基于恶意提起诉讼、原告维护公益之诉外行为构成侵权、原告保全行为不当等情形之下，公益诉讼被告不仅可能提出与公益诉讼相关的诉求，而且其提出的诉求还可能或应当获得支持。

（三）环境民事公益诉讼被告可能提出的诉讼是否符合反诉条件

我国民诉法仅规定了被告有权提起反诉以及反诉应与本诉合并审理，而未规定反诉的含义、反诉的当事人以及反诉的条件。在法律对反诉规定得较为原则的情况下，指导反诉实践的更多的是关于反诉的理论学说。反诉理论主流观点认为，反诉是指在已经开始的诉讼程序中，本诉的被告通过法院向本诉的原告提出的一种独立的反请求。反诉条件包括两个方面：一是反诉的主体是本诉的被告与本诉的原告；﹝15﹞二是反诉与本诉须具有牵连关系，即反诉与本诉的诉讼请求（或诉讼标的）或者诉讼理由（或攻击、防御方法）存在法律上或事实上的联系，﹝16﹞反诉与本诉“均出自于同一法律关系或同一法律事实”。﹝17﹞

按前述主流观点，当原告恶意提起公益诉讼给被告造成损失时，被告提起之诉的诉讼标的为私益损害赔偿法律关系，其与公益诉讼的诉讼标的即公益损害赔偿法律关系并非同一。同时，公益损害基于被告损害公益的行为而产生，被告所受损害基于原告恶意侵权行为而产生，两诉亦非基于同一法律事实而产生，故被告之诉不符合反诉条件；当原告诉外行为构成侵权且将该行为认定为原告自己的行为时，原告系实体责任主体，被告之诉的诉讼标的为私益损害赔偿关系，其与公益诉讼的诉讼标的即公益损害赔偿关系不同，两诉亦非基于同一法律事实而产生，故被告之诉亦不符合反诉条件；当原告诉外行为构成侵权且将该行为认定为原告被代表者的行为时，两诉的诉讼标的亦存在差异且两诉亦非基于同一法律事实而产生，被告之诉亦不符合反诉条件；原告申请保全后败诉的情形中，申请保全系基于维护公益之目的，其法律后果应归属于原告的被代表者，但两诉的诉讼标的仍然不同且非基于同一法律事实而产生，故此种情形，被告之诉亦不符合反诉的条件。

行文至此，可以得出如下结论：其一，满足民事公益诉讼程序的特殊需求并不需要限制被告反诉；其二，环境民事公益诉讼被告可能提出与公益诉讼相关的诉讼；其三，根据我国主流的反诉理论，环境民事公益诉讼被告可能提出的诉讼均不符合反诉条件。因此，前述否定论者关于公益诉讼被告不能反诉的观点似乎具有妥当性。但是，就此结束本文的讨论显然没有解决隐藏在前文之中的一系列重大问题：当公益诉讼原告维护公益的行为构成侵权或者公益诉讼原告保全行为不当引发赔偿责任时，原告行为所产生的法律责任在实体上均应归属于原告的被代表者。但是，原告的被代表者究竟是谁？是国家还是社会抑或是社会公众？被告提起诉讼时，其提出的诉讼为何种性质的诉讼，是民事诉讼还是国家赔偿诉讼？其又以谁为诉讼相对人抑或公益诉讼原告是否可以在被告之诉中当然地充当被告？相关赔偿责任由谁具体承担、又如何承担？这一系列的问题与公益诉讼原告被代表者的识别有关，亦与本文前述肯定论者与否定论者关于公益诉讼被告能否向国家提起诉讼以及公益诉讼被告所受损失应如何救济的争议有关。对这一系列问题的回答，既涉及理论问题又涉及实务问题，有必要进一步探析。

三、困惑：环境民事公益诉讼被告权利救济的障碍

当公益诉讼原告之行为构成侵权但该行为之实体责任应归属于公益诉讼原告自身时，被告之诉属典型的私益诉讼，不存在权利救济障碍。但当原告维护公益之行为及其法律后果应当归属于原告的被代表者时，﹝18﹞被告权利救济即涉及公益诉讼原告被代表者的识别、被告提起之诉中被告的识别以及责任承担方式的确定等三处障碍。分析发现，后两处障碍面临难以克服的困境。

（一）公益诉讼原告被代表者的识别

根据现代社会对于国家作用的认识﹝19﹞以及公共信托理论，﹝20﹞国家均负有维护公共利益的广泛责任。国家作为抽象的主体，需要通过具体的国家机关实施相应的行为去维护和实现公共利益。新民诉法规定有关国家机关和组织可以对损害社会公益利益的行为提起民事公益诉讼，实质上是国家通过立法的形式授权有关国家机关和组织代表国家通过诉讼的方式维护并实现公共利益。是故，原告起诉不是维护其私益，而是维护其被代表人所代表的公益。根据委托授权理论或代表人理论，原告提起公益诉讼的行为以及因此而产生的法律后果应归属于委托人或被代表人即国家。否定论者认为被告反诉“就是对国家和社会”的诉讼，其前见是民事主体不能向国家和社会提起诉讼。当然，社会以及社会公众不是法律上权利义务的主体，故任何主体在事实上和法律上都不能以社会或社会公众为当事人提起诉讼。但是，国家是法律上的权利义务主体，国家作为民事主体参加民事活动是较为常见的法律现象。因此，私法领域内国家是可以被诉的。

（二）被告提起之诉中被告的识别困境

当原告之行为所产生的民事责任应归于国家时，谁可以代表国家在被告之诉中担任被告？调研中，一种观点认为，基于新民诉法的特别规定，既然法律授权有关机关和组织作为公益诉讼中程序意义上之原告，那行法律同时亦授权其可在另案中担任程序意义上的被告。另一种观点认为，程序法属强行法，以法有明文规定为限，新民诉法仅规定有关机关或组织可作公益诉讼原告，而未规定其可代表国家参与私益诉讼并作被告，故其不能在另案私益诉讼中当然地作为代表国家或公益的被告。相比较而言，第一种观点扩大了法律授权有关机关和组织代表国家处理公共事务的范围，法理上略显牵强。第二种观点与新民诉法关于公益诉讼的立法仅仅着眼于只解决公益诉讼适用范围和起诉主体问题（而未解决其他问题）的立法本意和实际情况较为一致，﹝21﹞法理上亦更为妥当。因此，采第二种观点更为妥当。但是，由此却产生一个难以克服的障碍，即当被告另行提起赔偿之时，难找到代表国家参加诉讼的主体即被告不能确定。这意味着被告如另行起诉主张赔偿，其权利救济因不能启动诉讼程序而落空。

（三）具体的责任承担主体确定困境

即使放弃逻辑上的顺畅和法理上的妥当，允许公益诉讼的原告在被告另行提起的诉讼中充当被告，当公益诉讼被告提起之诉胜诉时，因在被告之诉中担任被告的公益诉讼原告仅为程序意义上的当事人，而非实体意义上的当事人，故其不能承担实体责任，此时即涉及难以确定具体的责任承担主体的问题。其困难之处在于：公益诉讼的被告另行提起之诉中的被告是代表国家的程序意义上的被告，被代表者无法亦没有作为当事人参与诉讼，而实体上其应承担赔偿责任，裁判主文既不能表述为由抽象的主体即国家来承担具体的民事责任，又不能表述为由程序意义上的主体即被告来承担具体的民事责任。故人民法院在作出裁判时找不到妥当的、具体的责任承担主体来履行裁判所确定的给付义务。

由此可知，根据关于反诉的传统理论，公益诉讼被告可能提起的诉讼不符合反诉的条件，被告救济其权利只能是另行起诉民事诉讼。而当被告另行起诉时，却又面临因难以确定具体诉讼相对人而无法启动救济程序的困难，即使允许公益诉讼的原告在被告另行提起的诉讼中代表国家担任程序意义上的被告，人民法院在裁判时又面临具体责任主体难以确定的困难。因此，如何破解前述两处障碍，畅通公益诉讼被告的权利救济渠道，才是环境民事公益诉讼被告反诉问题之中真正亟待解决的问题。

四、求解：基于反诉理论演进和公益诉讼实践对被告反诉问题的再认识

（一）反诉理论的演进及其启示

关于反诉的条件，理论上争论较大，除前述主流观点即“二条件说”之外，还存在“一条件说”、“四条件说”、“五条件说”、“七条件说”。关于反诉的牵连关系，理论上争议亦较大，除主流观点即“二牵连说”之外，还有“三牵连说”、“四牵连说”、“五牵连说”和“牵连否定说”。 ﹝22﹞在英美法系国家，反诉主体并不局限于本诉的主体，反诉之当事人可是与案件有关的其他人。即使在以概念精准、逻辑严密著称的德国，早在1963年即以德国联邦最高法院司法判例的形式确立了反诉可对未曾参与诉讼的第三人提起的裁判规则，现在“坚持反诉当事人仅能以本诉当事人为限的观点，已不多见”、“被告也可同时针对目前还未参加诉讼的第三人提起反诉”的理论观念，已经成为德国理论界的共识。﹝23﹞为有利于在诉讼中借反诉抵销本诉而免去不必要的重复清偿活动，并且使被告免遭原告一方无清偿能力的后果，我国学者主张“对反诉与本诉的联系进行较为宽松解释，顺应现代民诉法尽量在同一诉讼程序中解决当事人之间的所有争议以实现诉讼经济的发展趋势，应把被告基于抵销目的而提起的请求纳入反诉的范围。”﹝24﹞可见，反诉理论演进在于两个方面：一是扩大反诉的主体范围，“被告也可同时针对目前还未参加诉讼的第三人提起反诉”；二是对牵连关系作宽松解释，将“基于抵销目的而提起的请求纳入反诉的范围”。

如公益诉讼被告主张的损害赔偿成立，其性质亦属金钱债务。当公益诉讼原告维护公益之行为构成侵权或原告之保全行为引发赔偿责任时，如公益诉讼原告主张的损害赔偿成立，其性质属于金钱债务。如依“被告基于抵销目的而提起的请求可纳入反诉的范围”的反诉理论，可将被告之诉作为公益诉讼的反诉，一并处理。如将被告之诉作为反诉处理，本诉（公益诉讼）与反诉（被告之诉）系同一程序，公益诉讼原告在同一诉讼程序之中代表国家实施诉讼行为、处理涉诉事项最具直接性和妥当性，其争议亦最小。因为法律授权公益诉讼原告提起诉讼，必然授权原告为相应的诉讼行为，否则诉讼不能正常推进。如将被告之诉作为反诉处理，在同一诉讼程序中处理与公益诉讼相关的事宜并实施相关的诉讼行为，公益诉讼原告无疑是最佳的主体。因此，将被告之诉作为反诉处理并允许公益诉讼原告代表国家作为被告之诉的被告参与诉讼最具合理性。如此处理，不仅可以解决公益诉讼被告之诉中被告确定困难的问题，而且还可以通过抵销同类性质债务的方式避免可能产生的“执行难”，有利于纠纷的一次性解决和诉讼经济目标的较好实现。

（二）公益诉讼已有实践经验及启示

在已有的公益诉讼实践之中，我国部分省、市、自治区设立了公益诉讼基金或资金，人民法院亦曾判决公益诉讼被告支付相关赔偿金给相关公益诉讼基金或公益诉讼专项资金。﹝25﹞最高法院高民智法官在总结实践经验的基础上撰文指出，在原告提出公益损害赔偿诉求且获得胜诉的民事公益诉讼中，“人民法院判决被告承担赔偿责任的，一并判决原告受领赔偿款后向国库交纳。原告申请人民法院执行有关生效决时，法院应当要求其提供财政部门指定的收款账户。”﹝26﹞既然国库、公益诉讼专项资金或基金可以代表国家接收公益损害赔偿款，那么根据权利义务相一致的法律原则，国库、公益诉讼专项资金或基金亦可代表国家对外支付赔偿款。

如前所述，被告权益救济另一障碍在于确定具体责任主体困难。因此，可以考虑按行政区划（如省、自治区或直辖市）设立公益诉讼基金或指定省级财政部门代表国库，在所在行政区域范围代表国家接受公益赔偿款或支付相应的赔偿款。在程序处理上，已往实践之中直接将公益损害赔偿金判给不是公益诉讼案件当事人的基金或专项资金，或者判决原告受领赔偿款后向国库交纳，其在诉讼法理上欠缺周延性且容易产生不必要的麻烦（如基金或财政部门不愿接收赔偿款），可考虑将相关公益诉讼基金或相关区域内的财政部门作为公益诉讼以及被告之诉的第三人纳入诉讼。如此处理，依“反诉可向第三人提出”的反诉理论，被告之诉亦可作为反诉处理。最重要的是，判决基金、专项资金以及国库接受或支付赔偿款这种特殊判决方式具有了程序法上的形式正当性和妥当性。当被告赔偿诉求应获支持时，该损失赔偿额即表现为一定数额的金钱债务。如公益诉讼的诉请亦包括公益损害赔偿诉求且获得支持时，公益损害赔偿额亦表现为一定数额的金钱债务。两者均属金钱债务，且判决生效时均已到期，故民事判决书主文表述时可将两者予以抵销；当公益诉讼原告未提出公益损害赔偿诉求或者虽提出公益损害赔偿诉求但公益损害赔偿数额低于被告私益损害赔偿数额时，民事裁判主文可考虑表述为判决由国库、公益诉讼基金或公益诉讼专项资金代表国家支付被告应得赔偿款。在公益诉讼败诉且保全行为给被告造成损失的情形中，因公益诉讼最终败诉，不涉及抵销问题，在被告提起之诉的民事判决中，主文可考虑表述为由当地公益诉讼专项资金或基金支付被告应得赔偿款。

五、结语

民事公益诉讼被告反诉问题涉及民事公益诉讼程序特殊需求的界定、公益诉讼原告被代表者的识别、公益诉讼被告提起之诉中被告的确定、公益诉讼案件实体责任的承担等一系列理论和实践问题。是否将环境民事公益诉讼被告提起之诉作为反诉处理，不仅是一个事关环境民事公益诉讼被告权益救济途径是否畅通的问题，更是一个事关制度公平正义的问题。法治的最低要求是形式上的公平，即使我国民事公益诉讼正处于起步阶段，即使公益诉讼被告反诉可能影响公益诉讼原告提起公益诉讼的积极性，但在建立公益诉讼制度、畅通公益之程序救济通道的同时，亦有必要关注因维护公益而可能给私益造成的损害，并畅通此种情形之下私益之程序救济通道。

（本文被《法律适用》2013年第11期刊用）

来源：市二中法院