环境公益诉讼中的司法实践路径

环境公益诉讼中的司法实践路径

作者：晋松

环境保护与发展必须同步进行，这已成为当代中国最为重要的任务之一，环保本身也成为全社会普遍关注的问题。通过环境公益诉讼促进环保意识增强并推动环保事业的发展乃题中之义，而民诉法的新近修订又为环境民事公益诉讼提供了制度保证，似乎为人们打开了一扇窗并带来了某种希望。然而，新修订的民诉法于今年1月1日正式施行至今为止，尚未出现环境公益诉讼典型案件，不免让人疑窦丛生。仔细斟酌，不难发现公益诉讼困境并未因民诉法的修改有所突破。就其原因，公益诉讼的司法运作依然处于时代困境、制度困境、观念困境等多重制约中。这里的时代困境是指在转型期利益诉求多元与司法功能固有局限之间的矛盾仍较突出，司法难以在环境公益诉讼中能够独善其身地行事，法院处于被动地位而持保守态度；制度困境则来源于公益诉讼立法滞后粗疏与法官适法造法之间的冲突，法院仍面临司法裁判正当性的诘难而不愿越雷池一步；观念困境进一步反映出社会各界对公益诉讼这种较为特殊的诉讼形式在认识观念和理念上存在较大差距，诉讼动力受多种条件制约而明显不足，法院身为巧妇也难为无米之炊。总之，公益诉讼制度大门的敞开并非人们想象的那么容易立竿见影，相反，诸多障碍和困难尚需突破和克服。

基于社会的现实需求与司法功能定位的选择，为实现公益诉讼制度价值，法院或法官非但不能持保守拒绝态度，而应以推动公益诉讼为导向，在追求司法目标的实现、司法依据的确定、司法方法的运用等方面，积极发挥其主观能动作用，通过正确妥当行使自由裁量权和诉讼指挥权，以最佳方式实现对公共利益的维护和保障。

目前,法院应以《民事诉讼法》创设公益诉讼制度为契机,以问题为导向逐步实践，进行开创性司法，不断促进制度实施和完善。第一，要加深对公益诉讼以及公共利益的认识，提高对民事公益诉讼案件性质识别能力。社会公共利益的概念极为抽象，其内涵和外延均难准确界定。司法实践中，对于一个具体案件是否属公益诉讼，可采取逆向判断方法。首先，起诉主体诉讼目的是否为了维护私益，这既可从侵犯的权利和利益直接进行判断，也可从诉讼利益归属上识别。如果纯属私益诉讼，即使是因公益受到侵犯而引起，也应排除在公益诉讼之外。如武汉龙阳湖污染案中，马长松提起以多家企业为被告诉讼要求排污企业承担因环境污染造成其养殖业经济损失239万元的民事诉讼，同时提起以市环保局和水务局为被告请求法院判令履行法定职责，采取有效措施，制止对龙阳湖继续污染行为，并赔偿因其不作为导致湖泊继续污染的经济损失2元。该案中，马长松提起的民事诉讼，属纯粹的私益诉讼无庸质疑，其提起的行政诉讼，兼具公益和私益性质，但实质仍是为了实现前面民事诉讼私益目的，加之行政公益诉讼制度尚未构建，难以得到法院裁判支持。但是，排污企业对龙阳湖流域的污染则涉及对环境权侵犯，如果符合法律规定的主体非为了私益（包括不特定多数人的私益，有专家称之为众益）起诉请求停止侵害，赔偿恢复生态治理费用或资源损失，则符合公益诉讼性质。由于私益相对容易识别，因此排除法具有一定筛选功能。其次，对经初步识别不属私益诉讼，但是否需保护的社会公共利益则要作进一步判断。这里有必要对公益和众益（共益）予以区分。众益是指不特定多数人的私益的简单集合，本质上仍是私益，诉讼目的仍然是追求私人的利益。如松花江水域污染，众多个人纯粹因环境破坏致人身或财产遭受损害而提起赔偿请求，则仍不属公益诉讼。如果符合法律规定的主体提起整个水域因污染所致环境生态资源损失，则具有公益诉讼性质。在环境和消费者权利侵害中，公益和私益交织情况多见，法官加以主动识别尤显重要。再次，公益之界定经法定专门程序在我国尚无法实现。因此，法院或法官在个案中进行实质判断是不可避免的。对公共利益的界定，需要根据不断变迁的社会、政治、文化等因素进行综合考量。在民主法治国家，更应以法律，特别是宪法确定的原则和精神来充实。我国公共利益界定包括以下几个方面：国有财产；社会成员良好的社会生存、发展环境，既包括自然环境，也包括经济、社会环境；涉及社会正常运转所必须的社会成员的基本生存权、主体资格等基本人权的得、丧、变更的，如宣告死亡、失踪等；对于某些弱势群体基本权益的保护，如妇女儿童、残疾人、劳工等主体的基本权益保障；扩散性利益因涉及人数众多可以转化为公共利益。第二，要积极探索公益诉讼案件受理和审判程序，不断推进程序建构。公益诉讼前置程序、诉讼时效、管辖、审理程序、举证责任、调解和和解制度、赔偿金的处理等诸多问题都未解决，需要各地法院积极实践，为立法和最高司法机关决策提供参考依据。诸如关于正确处理起诉激励与滥诉防范之间的防范问题。考虑到我国公益诉讼现实和发展，应持先激励后防止滥诉的原则，诉讼费用应采取缓缴、减免等形式，推行胜诉奖励金制度，对诉讼必要费用予以弥补；关于举证责任问题，有学者认为应当设立举证责任倒置原则。本文认为不宜一概而论，应根据不同案件类型加以区分,如在环境污染公益诉讼中可实行举证责任倒置；关于在诉讼中能否适用调解与和解的问题，对此持赞同的观点。为杜绝当事人为谋取私利而恶意串通损害公共利益的行为和后果发生，应强化法院对和解与调解协议的审查权。在程序上，法院应将方案公布于众，并依据公众意见，对其协议是否侵犯国家、集体以及公共利益为基准，作出是否核准同意和解与调解协议。第三，要积极探索设立专门的公益诉讼法庭或合议庭，集中妥善处理各类民事公益诉讼案件。尽管民事公益诉讼案件存在起诉瓶颈，案件量存在严重不足，也难以想象会出现井喷现象，但民事公益诉讼案件的复杂性、专业性以及时间性等特殊之处决定其审理裁判的难度。根据实际情况设立专门审判机构，有利于集中专门人才发挥专业优势，审理好相关案件。第四，建立健全民事公益诉讼案件指导工作机制，发挥审判案例指导作用。要确保及时掌握公益诉讼案件审判情况，必须建立良好的沟通上报等机制；对于具有影响性的公益诉讼，上级法院应加强对下级法院的指导，精心组织审理，妥当裁判；对有代表性、典型性的案件，应上升到指导性案例，发挥示范性作用。总之，法院对于公益诉讼应具有一定预见性和前瞻性，不断通过专门化审判实践，逐步实现案件类型化和审理规范化。

来源：市二中法院