征收排污费的相关法律问题探讨

征收排污费的相关法律问题探讨

作者：卞立跃

排污收费制度是我国环境管理中的一项基本制度，是“谁污染、谁治理”原则的具体体现。我国排污收费制度在具体运作中，有如下几个法律问题存在异议。

一、排污费征收的主体问题

关于排污费征收主体，各地在实践操作中有两种模式，一种是以县级以上环境保护局所属的环境监察机构为征收主体，其主张依据是《国家环保总局关于排污费征收核定有关工作的通知》（环发[2003]34号）（以下简称《通知》）中“县级以上环境保护局应当切实加强本行政区域内的排污费征收管理工作的贯彻实施，其所属的环境监察机构具体负责排污费征收管理工作”以及“各级环境监察机构应当按月或按季根据排污费征收标准和经核定的排污者排放污染物种类、数量，确定排污者应当缴纳的排污费数额，并予以公告。排污费数额确定后，由环境监察机构向排污者送达《排污费缴纳通知单（试行）》”等相关规定。另一种是以县级以上环境保护局为征收主体，其主张的依据是《排污费征收使用管理条例》（以下简称《条例》）第十三条“负责污染物排放核定工作的环境保护行政主管部门，应当根据排污费征收标准和排污者排放的污染物的种类、数量，确定排污者应当缴纳的排污费数额，并予以公告”以及第十四条“排污费数额确定后，由负责污染物排放核定工作的环境保护行政主管部门向排污者送达排污费缴纳通知单”等相关规定。以上两种操作模式的差异源于对相关法律法规以及文件的理解问题。《条例》中规定了县级以上人民政府环境保护行政主管部门负责排污申报核定、复核和排污费数额的确定、征收及违反规定的行政处罚，而《通知》中规定县级以上环境保护局所属的环境监察机构具体负责排污费征收管理工作，在此情况下，如何确定排污收费的主体呢？结合《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十五条第四款“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告……”以及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《解释》）第二十条第二款“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规、规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定，行政主体的职权依据应该为法律、法规或规章授权。《通知》仅为原环保总局下发的普通文件，并非部门规章，故不能视为其授权县级以上环境保护局所属的环境监察机构作为排污费的征收主体。根据《解释》第二十一条“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托……”的规定，《通知》中关于县级以上环境保护局所属的环境监察机构具体负责排污费征收管理工作的规定应视为委托。对此，国家环境保护总局《关于排污收费主体资格认定问题的复函》（环函[2003]311号）也进行了明确，即为委托执法。在此情况下，受委托的环境监察机构在具体负责排污费征收管理工作中，应以委托者即县级以上人民政府环境保护行政主管部门的名义开展活动，故排污费征收的行政主体应该为县级以上人民政府环境保护行政主管部门。

二、环保部门能否申请法院强制执行排污费

环保部门向排污者送达《排污费缴纳通知单》后，对当事人不主动缴纳的，环保部门能否申请法院强制执行的问题，实践中有两种观点，一种观点认为可以申请法院强制执行，理由是排污费征收属于行政征收，环保部门作出的《排污费缴纳通知单》即为行政征收决定，根据《行政诉讼法》第六十六条“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起行政诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”的规定，环保部门有权申请法院强制执行；另一种观点认为，对当事人未按照《排污费缴纳通知单》的规定缴纳排污费的，环保部门得有条件地申请法院强制执行。理由是根据《条例》第二十一条“排污者未按照规定缴纳排污费的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门依据职权责令限期缴纳；逾期拒不缴纳的，处应缴纳排污费数额1倍以上3倍以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令停产停业整顿”的规定，环保部门在行政征收之外，具有一定的行政处罚权，同时还可以经人民政府批准责令停产停业整顿，其本身具有一定的威慑力，故应在穷尽该手段后再行申请法院强制执行。笔者同意第二种观点，主要基于以下几点考虑：第一，穷尽行政手段再行申请执行符合非诉行政执行发展的法治方向。根据《行政诉讼法》第六十六条规定，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行，给予了行政机关以选择权。而《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第五十三条规定，“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行”，意味着只有无行政强制执行权的行政机关才可以向法院提出非诉行政执行申请。这一演变中体现了行政强制执行措施优先使用的方向，有利于充分发挥行政活动的高效性，体现司法监督的事后性和中立性。尽管《条例》赋予环保部门相应的处罚权等行政手段并非强制执行权，但该手段所具有的威慑性可能达致的效果有类似于采取强制执行力的效果。第二，可以及时督促排污企业履行行政决定。根据《条例》规定，环保部门向排污者送达《排污费缴纳通知单》后，排污者在7日内未缴纳排污费的，环保部门即可依据职权责令限期缴纳，逾期拒不缴纳的，可以处以罚款，并报经人民政府批准，责令停产停业整顿。罚款以及责令停产停业整顿具有的威慑性，可以及时督促排污者主动履行义务。退一步讲，即使排污者仍不缴纳罚款，之后环保部门申请法院强制执行排污费及罚款，对排污者进行惩罚的力度加大，其社会效果的影响为之后的排污费征收工作有一定的推动作用。相比之下，环保部门若径行申请法院强制执行，需要待行政相对人复议、诉讼期限届满之后才可申请，周期较长，对排污者的综合惩治力不如前者。第三，可以督促环保部门依法履行职责。强调有条件地申请人民法院执行，可以督促环保部门依法积极履行法定职责，防止其将《条例》的相关规定搁置不用。反之，若无条件申请法院人民法院强制执行，则助长了相关机关怠于履行职责的行为，影响了依法行政的进程。主张环保部门穷尽手段后申请法院强制执行，并非为环保部门申请法院强制执行设置障碍，而是督促环保部门对逾期拒不缴纳排污费的排污者加大惩处力度，促使主动履行，环保部门完全可能在当事人复议、诉讼期限届满前依法积极履行法定职责，穷尽行政手段。

三、《排污费限期缴纳通知书》的送达与催告程序

根据《条例》及《通知》的相关规定，排污者未按照规定缴纳排污费的，由环保部门依据职权责令限期缴纳，即向排污者送达《排污费限期缴纳通知书》。根据《行政强制法》第五十四条“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务……”的规定，行政机关在申请强制执行前要履行催告程序。实践中，对《排污费限期缴纳通知书》能否代替行政机关申请法院强制执行前的催告书，有两种观点，一种观点可以代替催告书，理由是该通知书明确督促当事人主动履行，载明了履行义务的期限和方式，有催告的意思表示；另一种观点认为该通知书不能代替催告书，环保部门在申请法院强制执行前应向排污者再行送达催告书，履行催告程序。笔者同意第二种观点。《行政强制法》首次明确规定了行政机关在申请法院强制执行前的催告程序，旨在通过督促催告给当行政相对人以主动履行的机会，同时也赋予了行政相对人以陈述与申辩的权利与机会。关于催告书的内容，应比照行政机关在作出强制决定前所送达的催告书，即根据《行政强制法》第三十五条之规定，“催告书应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”笔者主张《排污费限期缴纳通知书》的送达不能等同于催告程序，主要有以下两点理由：第一，内容上差异。《排污费限期缴纳通知书》系环保部门在排污者未按照缴纳排污费时，对排污者处以罚款的前置程序，其内容主要是要求排污者限期缴纳，告知其缴纳期限和履行方式，以及拒不缴纳的后果——处以罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令停产停业整顿，而申请法院强制执行前的催告书除了要督促排污者主动履行外，还需要告知排污者其所享有的陈述权和申辩权，以及相应后果——申请人民法院强制执行。第二，送达时间不同。按照《通知》的规定，排污者应当自接到《排污费缴纳通知单》之日起7日内缴纳排污费，逾期未缴纳的，环保部门从逾期未缴纳之日起7日内向排污者下达《排污费限期缴纳通知书》。而申请法院强制执行前催告书的送达时间，尽管《行政强制法》未明确规定，但结合催告制度的设计目的来分析，催告书应于行政相对人行政复议、诉讼期限届满后送达为宜。

来源：荣昌法院