最高法院:人民法院不能以地方性法规、行政规章作为确认合同无效的依据
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阅读提示：民商法遵循意思自治的原则，这一理念也贯穿于合同法始终。
我国1987颁布的《民法通则》规定，违反法律或者社会公共利益的民事行为无效。此后的司法实践，泛化了“法律”的认定，以至于在司法实践中大量的“红头文件”，不管是立法机关制定的，还是行政机关、司法机关制定的，也不论是中央的还是地方的，都可能被用来宣告合同无效，民事主体的意思自治受到了极大的限缩，合同动不动就被判决无效。
为改变公权力对私权利的过度渗透，我国1999年《合同法》第52条规定，违反法律、行政法规的强制性规定无效；此后2017年颁布实施的《民法总则》亦有相同规定。
为进一步明确此问题，最高人民法院通过司法解释将地方性法规以及行政规章排除在合同效力依据之外，旨在促进市场交易、保障私人自由。
2019年11月14日正式发布的《全国法院民商事审判工作会议纪要（法〔2019〕254号）》再次进一步对“违反规章的合同效力”做出明确的规定。
裁判要旨
本书主要涉及对《合同法》第52条第5项，即“违反法律、行政法规的强制性规定”的理解。这里的法律、行政法规均应作狭义解释，即指全国人大及其常委会通过的法律以及国务院颁布的行政法规，而不能将其范围扩大至地方性法规以及行政规章。（根据2020年5月颁布的《中华人民共和国民法典》的规定，上述《合同法》第52条第5项已经替换为《中华人民共和国民法典》第153条的规定。）
合同法主要是为了促进市场经济持续有序的发展，不同地方不能以法规、规章的形式设立不同的交易规则、准入门槛，否则势必会造成交易中禁例如林，民事活动中处处陷阱，行政干预法力无边，当事人寸步难行的局面。
本案中，土地储备局以《补充协议》违反银川市政府的相关规定及违反银川市编制委员会为土地储备局核定的工作职能认定为由，主张《补充协议》无效显然不符合“违反法律、行政法规”的要求。地方性法规、部门规章不能作为合同效力依据。案涉《补偿协议》是土地储备局的真实意思表示且无任何违反法律、行政法规的情形，应为有效。
案情简介
一、2002年12月13日，银川土地储备局与安通公路公司签订了《银古广场拆迁补偿协议》，约定占用安通公路公司土地10亩，土地储备局支付各种补偿费用共计约1141万元。
二、 2003年3月10日，银川土地储备局与安通公路公司签订《银古公路绿化带征地拆迁协议》，约定占用安通公路公司25亩土地，土地储备局为此补偿约85万元。土地储备局陆续将两次拆迁补偿款共计1227余万元支付给了安通公路公司。
三、 2005年2月20日，土地储备局与安通公路公司签订《安置土地置换协议》，就两次共征用安通公路公司35亩土地的相关安置事宜约定，以土地置换的形式，将东至众一公司、西至白雪俊用地、北至农田、南至新华东街的27亩土地置换给安通公路公司，但双方一直未办理土地使用权变更登记手续。
四、2007年4月19日，土地储备局与安通公路公司签订《补充协议》，约定：对土地储备局征用安通公路公司35亩土地的安置事项按照1：1的置换比例为安通公路公司置换土地，除《安置土地置换协议》中27亩（土地）外，再补8亩置换土地，安通公路公司在划地时60日内将拆迁款约1227万元退回。土地储备局一直未按协议约定划定土地，安通公路公司也未退回约1227万元拆迁补偿款。
五、安通公司向宁夏高级人民法院起诉请求土地储备局继续履行《补充协议》，一审法院认为该协议是双方的真实意思，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，支持了安通公路公司的诉求。土地储备局以《补充协议》违反银川市政府的规定以及土地储备局的职能范围而无效为由上诉，最高人民法院认为合同效力以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，而不以地方性法规、行政规章为依据，认定合同有效，维持原判。
实务经验总结
1. 主张合同无效的时候，应关注违反的是不是法律法规强制性规定，否则诉讼请求可能不会得到法院的支持。识别效力性强制性规定与管理性强制性规定一直是司法实践中的难题，也时常发生争议。所以起诉之前一定要进行充分的案例和法律调研。
2. 违反法律、行政法规的强制性规定，仅仅指全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规。实践中存在的将违反地方行政管理规定的合同都认定为无效是没有法律依据的。当事人在签订合同时应当着重关注合同条款的内容，一般而言合同领域极大尊重意思自治，只要合同反映双方当事人的真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的强制性规定即为有效。
相关法律规定
根据2020年5月颁布的《中华人民共和国民法典》，上述《民法总则》《合同法》自《中华人民共和国民法典》生效之日起废止，上述条文已经替换为：
《中华人民共和国民法典》
第一百五十三条 违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。
违背公序良俗的民事法律行为无效。
《最高人民法院关于适用<合同法>若干问题的解释(一)》
第四条 合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其党委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释(二)》
第十四条 合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。
《全国法院民商事审判工作会议纪要（法〔2019〕254号）》
30.[强制性规定的识别]合同法施行后，针对一些人民法院动辄以违反法律、行政法规的强制性规定为由认定合同无效，不当扩大无效合同范围的情形，合同法司法解释（二）第14条将《合同法》第52条第5项规定的“强制性规定”明确限于“效力性强制性规定”。此后，《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》进一步提出了“管理性强制性规定”的概念，指出违反管理性强制性规定的，人民法院应当根据具体情形认定合同效力。随着这一概念的提出，审判实践中又出现了另一种倾向，有的人民法院认为凡是行政管理性质的强制性规定都属于“管理性强制性规定”，不影响合同效力。这种望文生义的认定方法，应予纠正。
人民法院在审理合同纠纷案件时，要依据《民法总则》第153条第1款和合同法司法解释（二）第14条的规定慎重判断“强制性规定”的性质，特别是要在考量强制性规定所保护的法益类型、违法行为的法律后果以及交易安全保护等因素的基础上认定其性质，并在裁判文书中充分说明理由。
下列强制性规定，应当认定为“效力性强制性规定”：强制性规定涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的；交易标的禁止买卖的，如禁止人体器官、毒品、枪支等买卖；违反特许经营规定的，如场外配资合同；交易方式严重违法的，如违反招投标等竞争性缔约方式订立的合同；交易场所违法的，如在批准的交易场所之外进行期货交易。关于经营范围、交易时间、交易数量等行政管理性质的强制性规定，一般应当认定为“管理性强制性规定”
31.[违反规章的合同效力]违反规章一般情况下不影响合同效力，但该规章的内容涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的，应当认定合同无效。人民法院在认定规章是否涉及公序良俗时，要在考察规范对象基础上，兼顾监管强度、交易安全保护以及社会影响等方面进行慎重考量，并在裁判文书中进行充分说理。
法院判决
以下为法院在裁定书中“本院认为”部分对该问题的论述：
关于《补充协议》是否合法有效的问题。该争议问题又包括以下几个方面的问题：
1.关于《补充协议》是否系土地储备局的真实意思表示问题。一方面，从案涉《补充协议》签订的形式来看，《补充协议》中甲方一栏盖有土地储备中心印章和法定代表人叶建设个人印鉴，并有叶建设本人签名，乙方一栏盖有安通公路公司印章，并有法定代表人马森林签名，且经一审法院委托鉴定，土地储备中心印章 叶建设的签字及叶建设个人印鉴均是真实的。故案涉《补充协议》具有体现双方真实意思表示的客观外在形式。另一方面，从案涉《补充协议》签订的内容来看，其同本案所查明的其他事实存在进一步的关联，进一步印证其系土地储备局的真实意思表示。一审诉讼期间，土地储备局提供的《关于宁夏安通房地产公司诉讼土地置换纠纷案的意见》中明确，对于被迁拆企业的土地补偿问题可以由企业退回补偿款，并按比例折算后予以置换土地。这说明用补偿款置换土地系银川市政府及土地储备局的议定事项。而宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2015）银行终字第3号行政判决查明，土地储备局与百力德公司所签订《安置土地置换协议》中也有以每亩土地40万的价格抵顶557.1142万元补偿款的事实，这说明土地储备局存在同其他公司以土地补偿款置换土地的事实，可进一步印证《补充协议》系土地储备局的真实意思。故从上述两个因素来看，案涉《补偿协议》的签订无论在协议内容，还是签订的形式均应认定为土地储备局的真实意思表示。一审法院对此认定并无不当，本院予以确认。
2.关于《补偿协议》是否违反公平原则及损害社会公共利益问题。土地储备局虽然主张案涉《补偿协议》违反公平原则及损害社会公共利益，但其并未提供证据加以佐证；《民事诉讼法》第六十四条第一款规定，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据证明，在土地储备局未能举证证明案涉《补偿协议》违反公平原则及损害社会公共利益的情况下，应承担举证不能的法律后果，故其主张依据不足。且就双方所签订《补充协议》约定的土地置换价格而言，经查明，土地储备局与案外人百力德公司所签订《安置土地置换协议》中也有以每亩土地40万元价格抵顶557.1142万元补偿款的事实，这亦进一步说明案涉《补充协议》不存在违反公平原则的情形，也不存在损害社会公共利益的情形。故土地储备局的该上诉理由，理据不足，本院不予采信。
3.关于《补充协议》能否依据国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》认定无效问题。《补充协议》约定，一、土地储备中心征用安通公路公司35亩土地，因多种因素不能按约定时间交地，致使安通公路公司职工安置无法解决，土地储备中心同意按照1：1的置换比例为安通公路公司置换土地，除《安置土地置换协议》中27亩（土地）外，再补8亩置换土地；二、根据2004年9月19日《市长办公会议备忘录》第二条第二款“对银古广场拆迁涉及的7家特殊企业，可由企业退回拆迁款置换土地”的纪要精神，土地储备中心同意以每亩40万元（的价格）用1227.03万元（拆迁）补偿款抵顶安置土地，给安通公路公司抵顶置换土地30.68亩。从上述约定内容来看，《补充协议》系具有拆迁安置补偿的性质。而国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第一条明确其规范范围为规范国有土地使用权出让行为，因此《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》并不能规范案涉具有拆迁安置补偿性质的《补偿协议》，在能够认定《补偿协议》并不违反公平原则、亦不损害社会公共利益的情况下，土地储备局关于案涉《补充协议》违反《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》应为无效的主张，理据不足，本院不予支持。
4.关于能否以违反银川市政府的相关规定及违反银川市编制委员会为土地储备局核定的工作职能认定《补充协议》无效的问题。最高人民法院《关于适用﹤合同法﹥若干问题的解释（一）》第四条规定，合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。故土地储备局以《补充协议》违反银川市政府的相关规定为由，主张《补充协议》无效，明显同上述司法解释的规定不符，对该理由，本院不予采信。
至于土地储备局关于《补充协议》的签订违反土地储备局的工作职能范围问题，一方面，土地储备局的工作职能范围属于政府行政管理的内部职权配置范畴，不能以该内部职权配置作为认定案涉《补充协议》效力的依据；另一方面，土地储备局关于其无出让土地的职能与其之前同安通公路公司及案外人百力德公司签订土地补偿协议的事实明显不符，故对该上诉主张，本院不予支持。
5.关于土地储备局主张安通公路公司系无照经营故《补充协议》无效的理由能否成立问题。土地储备局虽然主张安通公路公司自2005年3月7日营业到期后未办理营业期限延期变更登记，但是并未提供证据证明安通公路公司系无照经营，亦未提供证据证明安通公路公司不具备与土地储备中心签署土地安置补偿协议的能力，故应承担举证不能的法律后果。相反，土地储备局通过同安通公路公司签订征地拆迁协议已经取得安通公路公司的土地，及安通公司吸收合并安通公路公司及承担安通公路公司债务的事实进一步说明，安通公路公司具有对外签署协议的能力。故土地储备局关于安通公路公司不具有签约主体资格、《补充协议》无效的主张，与事实不符，本院不予支持。
综上，土地储备局关于案涉《补充协议》无效的主张，理据不足，本院不予支持。
案件来源
宁夏安通房地产开发有限公司与银川市土地储备局房屋拆迁安置补偿合同纠纷二审民事判决书，[最高人民法院（2015）最高法民一终字第58号]。
延伸阅读
1. 申请再审人中国昊华化工集团股份有限公司与被申请人河南投资集团有限公司债权、债务转移协议纠纷再审审查民事裁定书 [最高人民法院（2013）最高法民申字第433号]认为，“关于二审判决以部门规章不能作为判定合同效力的依据为由，认定兼并项目虽未经主管部门审批同意不影响合同效力，属于适用法律错误的申请再审事由。
1999年3月10日昊华公司与洛阳氮肥厂签订《兼并协议书》，该份协议书体现了双方当事人的真实意思表示，双方当事人按照该协议的约定实施了兼并行为。《兼并协议书》的《补充协议书》约定以兼并方案能列入国家兼并计划并享受到国家规定的优惠政策为生效条件，从本案已经查明的事实来看，二审判决认定《兼并协议书》约定的生效条件已成就是正确的。二审判决关于相关行政规章对于兼并过程中有关财务手续、资产划拨手续的报批备案，均属于《兼并协议书》的履行行为，而不属于《兼并协议书》的生效要件的认定不违反法定的合同生效要件的认定标准。
1999年3月19日，洛阳市人民政府以洛政批（1999）7号文件批准《兼并协议书》，1999年9月20日，全国领导小组以（1999）12号文批准该兼并项目纳入全国兼并破产项目，二审判决据此认定昊华公司与洛阳氮肥厂的兼并已经获得了主管部门的审批。这一认定有事实和法律依据。故昊华公司主张《兼并协议书》应当无效的申请理由不能成立。”
2. 北京市中孚律师事务所与海南（海口）特殊教育学校诉讼、仲裁、人民调解代理合同纠纷申请再审民事判决书[最高人民法院（2014）最高法民提字第224号]认为，“本案中，中孚律师所与特殊教育学校签订《委托代理协议》，约定中孚律师所指派赵国红律师作为代理人，为了特殊教育学校的利益争取通过法律手段，行政复议或行政诉讼，来改变海口市政府已经做出的收地决定。2008年1月23日，中孚律师所赵国红律师向海口市法制局递交《行政复议申请书》，请求撤销214号《处理决定》。2008年8月28日，海口市国土环境资源局向中教信清算组发出835号《通知》，同意撤销214号《处理决定》。通过上述事实可知，案涉行政争议是通过行政复议的方式解决，并未进入行政诉讼程序，故特殊教育学校以《律师服务收费管理办法》（发改价格（2006）611号）第十二条‘禁止行政诉讼案件实行风险代理收费’的规定，主张《委托代理协议》无效，本院不予支持。《委托代理协议》是双方当事人真实意思表示，未违反法律法规的相关规定，应为有效。故此，双方当事人均应依约履行。”
3. 中国长城资产管理公司长春办事处与吉林华星电子集团有限公司保证合同纠纷二审民事判决书[最高人民法院（2014）最高法民二终字第99号]认为，“国资公司与长城公司签订的《资产转让协议》是否无效。我国合同法第五十二条规定：‘有下列情形之一的，合同无效：……（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。’《金融资产管理公司资产处置管理办法》系行政规章，其规定不能作为认定合同效力的依据，而只能作为参考。如前所述，根据《吉林省人民政府办公厅关于支持省国有资产经营管理有限责任公司处置不良金融债权资产有关问题的通知》载明的内容，关于国资公司回购案涉债权后的处置，吉林省政府要求地方政府回购或者不回购、则应配合国资公司进行市场化处置，因此，应认定该市场化处置方式已经吉林省政府批准并告知相关国有资产管理部门。其采取两种处置方式处置回购债权的目的并非获得利益，而系为了保证回购后的国有债权得到有效处置，国资公司回收回购成本。因此，在地方政府或部门不对债权进行回购的情形下，国资公司依据吉林省政府的规定，进行市场化处置，将案涉债权转让给长城公司并不违反《金融资产管理公司条例》第三条的规定，也未背离《金融资产管理公司资产处置管理办法》第三条、第二十条规定的立法目的，不损害社会公共利益，不应认定《债权转让协议》无效。华星公司关于国资公司与长城公司签订的《资产转让协议》无效的理由不能成立。”
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