最高法判例：处理违法建筑时，对于违法建筑已建成多年且已出售的情形，必须考虑直接受到行政处理行为实际影响的利害关系人的正当权益
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☑ 裁判要点
行政机关在处理违法建筑的法律关系中,应当针对不同情况进行相应的处置，主要分为两种情况：一是，对于正在进行建设的违法建筑，可对违法建设者予以处罚。二是，对于违法建筑已经建成多年并已出售的情况,由于行政机关实施强制拆除时已经产生了新的权利人,即除了违法建筑的建设者外还有违法建筑的实际居住、使用人。因此，行政机关对于违法建筑采取强制拆除的处理方式实际上直接影响的是购买该违法建筑并居住使用的利害关系人，对违法建筑原建设者的影响可能已经微乎其微了。在此情况下，行政机关在作出对违法建筑的处理时，必须考虑到直接受到该行政处理行为实际影响的利害关系人的正当权益。在涉及到本案中对违法建筑的处理上，即使当事人没有实际取得案涉房屋的房屋所有权证，但其作为房屋的实际居住使用人，应当享有对涉及该房屋相关处理决定的知情权、陈述权和申辩权，这是行政法赋予利害关系人的正当程序权利。
☑ 裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行申2376号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）:刘志。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）:安徽省阜阳市颍州区人民政府。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）:安徽省阜阳市颍州区城乡管理行政执法局。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：安徽省阜阳市颍州区文峰街道办事处。
一审第三人、二审被上诉人：罗桂忠。
再审申请人刘志因诉安徽省阜阳市颍州区人民政府（以下简称颍州区政府）、安徽省阜阳市颍州区城乡管理行政执法局（以下简称颍州区城管局）、安徽省阜阳市颍州区文峰街道办事处（以下简称文峰街道办）行政强制拆除一案，不服安徽省高级人民法院（2017）皖行终696号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员仝蕾、审判员阎巍、审判员张志刚参加的合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
安徽省阜阳市中级人民法院一审查明：2006年底，罗桂忠在颍州区××办事处××社区××队××栋，每栋四层，总面积2353.14平方米。2016年4月2日，安徽吉韵房地产估价咨询有限公司对涉案房屋评估面积为228.32平方米，房屋结构为砖混、简易。2016年6月21日，文峰办事处申请颍州区城建指挥部对罗桂忠违法建房进行查处。颍州区城管局经过立案询问、现场勘验检查，并请阜阳市颍州区住房和城乡建设局、阜阳市城乡规划局协助调查，认定罗桂忠于2006年在文峰办事处红旗队建设的房屋没有办理建设工程规划许可证，属于违法建设。在履行告知听证、处罚前告知后，颍州区城管局于2016年7月20日向罗桂忠下达州城管罚决字〔2016〕第156号处罚决定书，限其5日内自行拆除完毕，罗桂忠逾期没有履行。在履行了公告、催告程序后，经向区政府请示，颍州区城管局于8月5日下达强制拆除决定书，决定8月13日起组织强制拆除。2016年9月12日，颍州区城管局对涉案房屋实施了拆除。另查明，2008年刘志与刘红梅签订房屋买卖合同，出资购买了涉案房屋并居住。刘志认为其购买了涉案房屋，系该房屋的所有权人，强拆行为侵犯了其合法权益，遂诉至法院。
安徽省阜阳市中级人民法院一审认为，本案系刘志对颍州区政府、颍州区城管局、文峰街道办房屋强制拆除不服提起的诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，刘志作为被拆除房屋的实际居住人，与强拆行为具有利害关系，具有原告的主体资格。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。罗桂忠对颍州区城管局作出的限期拆除决定并无异议，而颍州区城管局在作出强制拆除决定前，向罗桂忠履行了催告程序，对涉案房屋强制拆除之前亦履行了告知程序，罗桂忠对此亦无异议。因此，颍州区城管局对涉案房屋的强制拆除行为事实清楚，程序合法，刘志要求确认强拆行为违法的诉讼请求，不予支持。因被诉的强拆行为并无违法之处，且刘志并未提供合法房屋产权证明，因此其要求恢复房屋及财产的赔偿请求，没有事实依据，亦不予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回刘志的诉讼请求。
刘志不服一审判决，向安徽省高级人民法院提起上诉。
安徽省高级人民法院对一审法院认定的事实予以确认。
安徽省高级人民法院二审认为，根据双方上诉、答辩意见，本案的争议焦点为：一、颍州区政府及文峰街道办是否为本案适格被告。二、颍州区城管局的行政强制拆除行为是否合法。
一、关于颍州区政府及文峰街道办是否为本案适格被告问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，颍州区城管局根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定作出《强制拆除决定》，2016年9月12日，颍州区城管局具体组织实施了强制拆除行为，故刘志对该强制拆除行为不服，颍州区城管局是适格被告。出于实质性解决行政争议的考虑，一审法院将颍州区政府及文峰街道办作为共同被告，合乎情理。但刘志没有提供证据证明颍州区政府及文峰街道办直接参与了强制拆除行为，故颍州区政府、文峰街道办并非本案适格被告。一审法院以上述行政机关为共同被告，适用法律不当，予以指正。二、颍州区城管局的行政强制拆除行为是否合法。颍州区城管局作为该行政区域内行使城市管理集中处罚权的机关，具有对涉案房屋进行强制拆除的职权。《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”据此，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设的处罚对象是违法建设的建设者。本案中，阜阳市城乡规划局于2016年7月12日认定涉案房屋系违法建设，颍州区城管局经现场勘查、调查询问等程序认定该房屋系罗桂忠建设。2016年7月13日，该局向罗桂忠作出《听证告知书》《事先告知书》，告知罗桂忠有申请听证及陈述、申辩权。2016年7月20日，颍州区城管局作出州城管罚决字〔2016〕第156号《行政处罚决定书》限其五日内自行拆除完毕。罗桂忠未履行该处罚决定，颍州区城管局经颍州区政府批准后，于2016年8月5日作出阜州城管强拆字〔2016〕第095号《强制拆除决定书》，决定对罗桂忠的房屋实施强制拆除，2016年9月12日，颍州区城管局对该房屋实施了拆除。综上，颍州区城管局在作出处罚时告知罗桂忠有陈述、申辩及听证的权利，在作出限拆决定、强拆决定并经催告后，依法组织实施被诉强制拆除行为，符合上述法律规定。因案涉房屋系违法建设，房屋所有权未能变更至刘志名下，刘志亦未取得房屋所有权证。故刘志认为颍州区城管局未告知其有陈述、申辩权，未向其送达相关法律文书的上诉理由，缺乏法律依据，不予支持。案涉房屋系罗桂忠于2006年建设的，根据“实体从旧，程序从新原则”，颍州区城管局应根据《中华人民共和国城市规划法》对案涉房屋是否属于违法建设进行认定。颍州区城管局适用《中华人民共和国城乡规划法》确有不当。但不管是《中华人民共和国城市规划法》还是《中华人民共和国城乡规划法》，对在城市规划区内进行建设须取得建设工程规划许可证件及未取得建设工程规划许可证件的法律后果，二者规定是一致的。强制拆除决定系就行政相对人不履行限期拆除决定后作出的程序性行为，颍州区城管局适用《中华人民共和国城乡规划法》不违反“实体从旧，程序从新”原则，亦不违反法不溯及既往原则。
至于刘志提出的房屋内损失问题，因本案被诉行政行为是强制拆除行为，刘志提出的该上诉请求超出本案的审理范围。刘志如认为房屋内物品确有损失的，应另寻救济途径。
综上，刘志的上诉请求均不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，二审法院判决驳回上诉，维持原判。
刘志不服一、二审判决，向本院申请再审称：（一）被申请人颍州区政府、文峰街道办是本案适格被告，二审判决错误。再审申请人向法院提交的强拆现场照片等证据可以证明被申请人颍州区政府、文峰街道办的工作人员参与实施了对再审申请人房屋的强制拆除行为。（二）被诉强拆行为在程序上和实体上均违法，严重侵害了再审申请人的合法权益，二审判决错误。被申请人明知再审申请人占有、使用涉案房屋是基于再审申请人与刘红梅签订的《房屋买卖合同》，在涉案房屋交房后，再审申请人对涉案房屋进行了装饰装修，并在此居住近六年，是涉案房屋的实际使用权人，并在该房屋内存放了大量生产生活用品及其他贵重物品。被申请人实施被诉强拆行为之前没有保障再审申请人的知情权、异议权、申辩权等合法权利，也没有通知再审申请人提前搬出屋内财物。另外，被诉强拆行为还导致再审申请人的多项财物或被损毁或不知去向，给再审申请人造成了重大损失。请求：撤销一、二审行政判决，改判支持再审申请人一审诉讼请求。
本院经审查认为，再审申请人刘志在本案中请求法院判决确认被申请人强拆房屋行为违法，并责令将其房屋及财产恢复原状。结合在案的证据材料、再审申请请求和理由及一、二审判决，本案的争议焦点主要为：一是，再审申请人与被诉强拆房屋行为之间是否具有法律上的利害关系；二是，被诉强拆房屋行为是否合法；三是，再审申请人主张的被强拆房屋内财产损失是否属于本案的审理范围。
第一，再审申请人刘志与被诉强拆房屋行为之间具有法律上的利害关系。行政诉讼法上的利害关系最直接的表现为，当事人的权利义务因被诉行政行为的实施发生了改变，受到了实际的影响。本案中，再审申请人提供了文峰街道办作出的《关于刘红梅信访事项的答复》，该答复中载明“刘红梅于2006年与莲花社区董庄居民组达成协议，用12万元的价格购买了一处沟塘，后与莲花社区书记罗桂忠共同开发建房（东苑雅居后3栋，属于违章建筑），目前该处房屋已被依法拆除”。再审申请人还提供了其于2008年12月15日与刘红梅签订的房屋买卖协议等证据材料，以此证明其出资购买了涉案被强拆房屋。一审认可再审申请人作为被强拆房屋的实际居住人，与被诉强拆行为具有利害关系，具有本案的原告主体资格。二审对一审的此项认定也并未否认。本案被诉强拆行为针对的就是再审申请人实际居住使用的房屋，对再审申请人权益产生了直接的影响，强拆房屋的后果导致再审申请人丧失了对该房屋的居住和使用利益,因此，再审申请人与被诉强拆行为之间具有法律上的利害关系。
第二，被诉强拆房屋行为存在程序违法之处。根据一、二审查明的事实，本案被强拆房屋被认定为违法建筑。从形式上看，被申请人颍州区城管局根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政强制法》等的相关规定履行了相应的听证告知、行政处罚事先告知、作出行政处罚决定、催告、公告、作出强制执行决定等程序，但这一系列的程序都是针对本案一审第三人罗桂忠作出的，而案涉被强拆房屋的实际居住人是再审申请人刘志，并不是罗桂忠，因房屋强拆受到实际影响的也是再审申请人刘志。即使一审第三人罗桂忠是被强拆房屋的建设者，对于已经建成多年的涉案房屋且该房屋实际居住使用人已经不是罗桂忠本人的情况下，被申请人所作出的针对涉案房屋的告知、催告及强制拆除决定和强制拆除行为的相对人不能再仅仅局限于涉案房屋的原建设者，而忽略了行政行为作出的直接相对人或利益明显受影响的利害关系人。行政机关在处理违法建筑的法律关系中,应当针对不同情况进行相应的处置，主要分为两种情况：一是，对于正在进行建设的违法建筑，可对违法建设者予以处罚。二是，对于违法建筑已经建成多年并已出售的情况,由于行政机关实施强制拆除时已经产生了新的权利人,即除了违法建筑的建设者外还有违法建筑的实际居住、使用人。因此，行政机关对于违法建筑采取强制拆除的处理方式实际上直接影响的是购买该违法建筑并居住使用的利害关系人，对违法建筑原建设者的影响可能已经微乎其微了。在此情况下，行政机关在作出对违法建筑的处理时，必须考虑到直接受到该行政处理行为实际影响的利害关系人的正当权益。在本案中涉及到对违法建筑的处理上，即使再审申请人没有实际取得案涉房屋的房屋所有权证，但其作为房屋的实际居住使用人，应当享有对涉及该房屋相关处理决定的知情权、陈述权和申辩权，这是行政法赋予利害关系人的正当程序权利。而且，经过本院对双方当事人的询问了解到，本案被申请人颍州区城管局在实施强制拆除房屋行为之前，曾对案涉房屋相关情况进行过调查，知道案涉房屋的建设者和实际居住人并非同一人。在此情况下，被申请人颍州区城管局无论是作出处罚决定还是强拆决定，都应当将与案涉房屋的相关决定告知再审申请人，以保障其主张合法权益的权利和机会。根据《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款关于“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。”之规定，本案中，再审申请人对被诉强制拆除行为享有知情权、陈述和申辩的权利，但被申请人并没有履行对再审申请人的告知、催告等程序义务，即强制拆除再审申请人实际居住使用的房屋，侵犯了再审申请人的知情权和陈述申辩权，构成程序违法。因此，一、二审法院以被申请人已经按照行政强制法的相关规定对违法建筑建设者罗桂忠进行了告知、催告等，即认为被申请人实施强制拆除行为符合法律规定，属于适用法律错误，被申请人不能仅以对违法建设者的处罚及强制执行程序义务的履行来代替对强制拆除行为涉及的利害关系人的相应程序义务的履行。
第三，再审申请人主张的被强拆房屋内财产损失问题也属于本案审理范围。一审认为，因被诉的强拆行为并无违法之处，再审申请人并未提供合法房屋产权证明，因此其要求恢复房屋及财产的赔偿请求，没有事实依据。二审认为，再审申请人提出的房屋内财产损失问题，因本案被诉行政行为是强制拆除行为，再审申请人提出的该请求超出本案的审理范围。再审申请人如认为房屋内物品确有损失的，应另寻救济途径。本案中，再审申请人主张的房屋内财产损失问题客观上是因被申请人实施的被诉强制拆除行为而引发，而对被强拆房屋内财产是否存在损失的事实认定直接关系到对被诉强制拆除行为是否合法的判定。若被申请人在实施强制拆除行为前没有将再审申请人居住房屋内物品进行登记并妥善搬出保存即直接予以拆除，则势必会导致再审申请人的财产损失。尽管案涉的行政处罚决定、行政强制执行决定等直接针对的是案涉房屋，但也不可避免的会影响到案涉房屋内的财物。另外，涉案房屋是否因强制拆除行为造成财产损失与再审申请人是否持有房屋所有权证并无直接关系，不能因再审申请人不持有房屋所有权证就否认其对于居住房屋内自身财产权利的享有和主张。因此，在本案的审理过程中，应当对被诉强制拆除行为是否造成了再审申请人房屋内财产损失进行审查认定。至于再审申请人所提出的损失赔偿请求可另行解决。一、二审法院对于再审申请人主张的被强拆房屋内财产损失问题未予审查认定有所不当，应予纠正。
综上，刘志的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百一十八条第二款之规定，裁定如下：
一、本案指令安徽省高级人民法院再审；
二、再审期间，中止原判决的执行。
审判长 仝 蕾
审判员 阎 巍
审判员 张志刚
二〇一八年十一月二十日
法官助理 徐小玉
书记员 郭 凯
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