最高法院案例：无证房屋的赔偿标准和赔偿时点
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【裁判要点】
1.关于案涉房屋损失赔偿标准问题。因违法强制拆除房屋等引发的行政赔偿争议，在确定赔偿标准时不应使赔偿请求人获得的行政赔偿低于因依法拆迁所应得到的补偿，即不应低于赔偿时该地段类似房屋的市场价值。结合当地棚户区改造实施方案的有关规定，因案涉房屋系在国务院1984年1月5日发布《城市规划条例》及1990年4月1日起施行《中华人民共和国城市规划法》前建成，故案涉房屋虽无相关审批手续，但也不应认定为违法建筑，在拆迁补偿时应当参照有照房屋的补偿标准给予补偿。当地无产籍房拆迁补助办法，从制定主体、制定时间、适用范围上看，均非棚户区改造实施方案的配套办法，故不应参照该该办法确定案涉房屋损失的赔偿数额。
2.关于案涉房屋赔偿计算时点问题。尽管案涉违法强拆行为发生于2006年，但案涉房屋被强制拆除系因拆迁所引发，行政机关对于案涉房屋本应依法参照有照房屋的拆迁标准给予补偿。在行政机关无法给付当事人安置房屋的情况下，当事人应得到的房屋损失赔偿数额不应低于因依法拆迁所应得到的补偿，故可参照一审判决时被拆迁房屋安置地段商品住宅平均价格予以确定。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行再34号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王立成。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：辽宁省沈阳市皇姑区人民政府。
再审申请人王立成因诉辽宁省沈阳市皇姑区人民政府（以下简称皇姑区政府）行政赔偿一案，辽宁省沈阳市中级人民法院（以下简称一审法院）于2016年6月20日作出（2016）辽01行赔初3号行政判决。王立成不服，提起上诉，辽宁省高级人民法院（以下简称二审法院）于2016年11月14日作出（2016）辽行赔再2号行政判决。该判决已发生法律效力。王立成仍不服，向本院申请再审。本院于2017年12月29日作出（2017）最高法行赔申216号行政裁定，提审本案，并依法由审判员张艳、审判员梁凤云、审判员张代恩组成合议庭，对本案进行了询问，现已审理终结。
一审法院查明：王立成原户口所在地为吉林省××××太平村永富沟（以下简称永富沟）。1964年，徐玉兰从辽宁省沈阳市下乡至永富沟，后与王立成结婚，王红和王静分别为二人的四女儿和五女儿。1980年1月，王立成随妻子徐玉兰回到辽宁省沈阳市，并在辽宁省沈阳市××街××巷购买无房产产籍平房一间（面积约为23平方米）。同年5月，王立成在其所购房屋旁自建连体平房三间（每间面积均约为23平方米）。2006年5月10日，王立成在辽宁省××皇姑区淮河派出所办理了沈阳市居住证。2006年7月23日，皇姑区政府对王立成的房屋实施强制拆除。王立成不服，诉至一审法院。一审法院作出（2008）沈行初字第96号行政判决，认定皇姑区政府实施强制拆除行为所依据的《强制拆除决定》（11-06-044）已被生效判决予以撤销，其行政强制执行没有合法依据，且皇姑区政府在实施强制拆除过程中未对王立成房屋内物品进行证据保全和妥善保管，不符合正当程序，故确认皇姑区政府于2006年7月23日对王立成房屋实施的强制拆除行为违法。另查明，2010年1月，王立成以皇姑区政府对其提出的赔偿申请未予答复为由，向一审法院提起本案初审诉讼。重审中，王立成明确其诉讼请求为，要求法院判令皇姑区政府将违法拆除的住房恢复原状或者赔偿损失，判令皇姑区政府赔偿其被拆除房屋内的财产损失4500元。庭审中，王立成自认，在原审判决生效后，皇姑区政府已经给付其被强制拆除房屋内的财产损失。再查明，2006年时沈阳市皇姑区汾河街62巷为四类地区。《沈阳市无房产产籍房屋拆迁补助办法》（以下简称《无产籍房拆迁补助办法》）第五条规定的补助标准为：四类地区补偿35000元。
一审法院认为：关于皇姑区政府应否承担赔偿责任的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》及相关法律规定，取得国家行政赔偿的前提是合法权益受到违法行政行为侵害，其后果与违法行政行为之间存在因果关系。同时，对受侵害的财产权的赔偿范围限于合法权益受到损害的直接损失。由于皇姑区政府作出的《强制拆除决定》已被依法确认为违法，故王立成应得到赔偿，皇姑区政府系行政赔偿义务机关。关于王立成要求将被强制拆除的住房恢复原状的主张，因其房屋已被全部拆除，土地另作他用，客观上无法实现，故对其该项主张不予支持。关于王立成要求皇姑区政府赔偿其被违法拆除房屋损失问题。依据辽政办发〔2005〕16号《辽宁省全省城市集中连片棚户区改造实施方案》（以下简称16号《实施方案》）第五条第四项规定，1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》实施前建设的没有产籍的唯一住房，给予适当补偿或者安置。补偿安置的具体办法由各市政府制定。本案中，王立成被拆除的房屋于1990年之前建设，皇姑区政府实施强制拆除行为前后，未给王立成安置房屋，亦未给付王立成拆迁补偿，且皇姑区政府实施强制拆除行为所依据的《强制拆除决定》已被撤销，其强制拆除行为已被生效判决确认违法，故依据前述规定，对于王立成主张的赔偿房屋损失的合理部分，应予支持。关于皇姑区政府提出王立成在沈阳市无户口，不符合拆迁补偿条件的主张。经查，皇姑区政府提供的《无产籍房拆迁补助办法》从颁布实施时间看不属于沈阳市对16号《实施方案》的具体实施办法，且16号《实施方案》中对被拆迁人的户口问题未作明确要求。本案中，王立成于1980年随妻回到沈阳后自建房屋并居住，符合16号《实施方案》规定的给予适当补偿的条件。另，王立成主张房屋损失赔偿的本质是因其房屋被违法拆除且未获得房屋拆迁补偿，皇姑区政府实施的违法强制拆除行为导致将原本属于房屋拆迁补偿范围的事项纳入行政赔偿程序解决。故对皇姑区政府提出的王立成在沈阳无户口，不符合拆迁补偿条件的主张不予支持。关于赔偿标准，因案涉房屋已经被拆除，无法通过评估方式确定房屋的价值，故应当综合考虑皇姑区政府对王立成房屋违法拆除行为的时点、房屋用途、使用价值、当地拆迁补偿标准等情况确定赔偿标准。王立成被拆除房屋处于四类地区，根据《无产籍房拆迁补助办法》第五条规定，补助标准为：按照无房产产籍房屋所处房屋拆迁货币补偿区域类别给予补助。低保户的补助金额为：一类地区补偿5万元；二类地区补偿45000元；三类地区补偿4万元；四类地区补偿35000元；五类地区补偿3万元；六类地区补偿25000元。低收入户的补助金额按照同类地区低保户补助金额的80%计算。四类地区补偿标准为35000元，故皇姑区政府应参照该标准向王立成进行赔偿。另因被强制拆除行为发生在2006年，王立成至今未获得赔偿，故皇姑区政府应自2006年7月24日起给付王立成赔偿款利息。关于王立成要求皇姑区政府给付强制拆除房屋恢复原状前的租房费用的主张，因该费用并非直接损失，不属于国家行政赔偿范围，不予支持。关于王立成要求皇姑区政府赔偿被强制拆除房屋内财产损失的主张，王立成已提供屋内物品损失的相关证据，皇姑区政府应予赔偿。关于皇姑区政府提出已经给付王立成女儿王红拆迁补偿款的主张，虽然皇姑区政府提交了名为“王红”的拆迁补偿手续，但皇姑区政府未能提供证据证明该“王红”系王立成之女，且该拆迁手续中的户口本表明该“王红”在沈阳市有独立户口，而本案中王立成及其女儿王红、王静在拆迁地没有户口，故对皇姑区政府该项主张不予采信。一审法院经该院审判委员会讨论，判决：皇姑区政府赔偿王立成被拆除房屋损失35000元及利息（以35000为本金，自2006年7月24日起至给付之日止，按中国人民银行同期存款利率计算）；赔偿王立成室内财产损失4500元（已给付）；驳回王立成其他诉讼请求。
王立成、皇姑区政府均不服，提起上诉。王立成上诉请求：撤销一审判决，判令皇姑区政府恢复王立成原居住状态（安置住房）或者赔偿损失，判令皇姑区政府赔偿王立成房屋恢复原状前的租房租金，判令皇姑区政府赔偿王立成被强制拆除房屋内的财产损失2500元。皇姑区政府请求：撤销一审判决，改判或发回重审。
二审法院查明的事实与一审一致。
二审法院认为：皇姑区政府应承担违法拆除房屋的赔偿责任。一是关于赔偿标准问题，因涉案房屋已经被拆除，无法通过评估方式确定房屋价值，王立成被拆除房屋所在地区为四类地区，《无产籍房拆迁补助办法》第五条规定四类地区补偿标准为35000元，一审参照该补偿标准，综合考虑皇姑区政府对王立成房屋违法拆除行为的时点、房屋用途、使用价值、当地拆迁补偿标准等情况，判令皇姑区政府对王立成进行相应赔偿并给付赔偿款利息，并无不当。二是关于王立成要求将被强制拆除的住房恢复原状的主张，因王立成房屋已被全部拆除，土地另作他用，客观上无法实现将原住房恢复原状，一审对其该项主张不予支持正确合理。三是关于王立成要求皇姑区政府给付强制拆除房屋恢复原状前的租房费用的主张，因该费用非直接损失不属于行政赔偿范围，一审对其该项主张不予支持亦无不当。遂判决：驳回上诉，维持一审判决。
王立成不服，向本院申请再审称：一是案涉房产在1980年建成时不违反相关法律、法规，拆迁时应当依法给予补偿；二是本人不是低保户或低收入户，不应参照《无产籍房拆迁补助办法》的规定进行赔偿；三是一、二审未予支持其有关租金损失的主张存在错误。请求撤销一、二审判决，判令皇姑区政府安置住房或赔偿损失308301元，赔偿租金损失85400元。
皇姑区政府答辩称：一是王立成的再审请求缺乏事实依据。皇姑区政府已给予王立成所购买无房屋产籍平房一间的补偿，未按照违章建筑予以强制拆除，拆除的是王立成另外自建的3处违建平房。二是根据《城市房屋拆迁管理条例》第二十二条中拆除违章建筑不予补偿及《沈阳市城市房屋拆迁管理条例》第十七条第二款“拆除无房产产籍房屋和超过规划部门批准期限的临时建筑不予补偿”的规定，王立成的再审请求没有法律依据。王立成主张适用的16号《实施方案》第五条第四项规定适用于没有产籍的“唯一住房”应给予适当补偿。而王立成已购买了一处住房，且无产籍房为3处，明显不符合适用条件。《无产籍房拆迁补助办法》与16号《实施方案》并不矛盾。《无产籍房拆迁补助办法》第二条规定：“对于拆迁范围内，居住在符合下列条件无房产产籍房屋内的低保户、低收入户，由拆迁人给予补助：（一）没有得到过拆迁安置补偿；（二）本市城市规划区内无合法住房；（三）居住的无房产产籍房屋必须独立开门；（四）持有拆迁地2001年12月31日前迁入的独立户口，并在拆迁地居住（夫妻结婚未合户、夫妻未离婚分户、法定婚龄前分户的除外）。”符合《无产籍房拆迁补助办法》第二条规定是被拆迁人获得拆迁补助的前提条件，而王立成不符合“户籍”及“唯一住房”两项要求，无权获得补助。政策性补偿是政府对符合“唯一住房”的被拆迁困难群体给予的物质帮助，王立成请求恢复原状、赔偿损失、支付过渡期房屋租金等请求，缺乏事实和法律依据。
本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。另查明，2010年1月，王立成以皇姑区政府为被告向一审法院提起本案初审诉讼，请求判令皇姑区政府将违法拆除的房屋恢复原状或赔偿损失，并赔偿租房租金以及室内财产损失。一审法院作出（2010）沈中行初字第16号行政赔偿判决：皇姑区政府赔偿王立成室内财产损失4500元；驳回其他诉讼请求。王立成不服，提起上诉，二审法院作出（2010）辽行终字第59号行政赔偿判决：驳回上诉，维持原判。判决生效后，皇姑区政府支付了室内财产损失4500元。王立成不服二审判决申请再审，二审法院以（2011）辽行监字第150号驳回申请再审通知书，驳回其再审申请。王立成仍不服，向中华人民共和国最高人民法院申诉。最高人民法院于2011年12月29日以（2011）行监字第615号函要求二审法院进行复查。2015年5月20日，二审法院作出（2014）辽审一行监字第33号行政裁定，再审本案。2015年12月23日，二审法院作出（2015）辽审一行再字第2号行政裁定：撤销（2010）辽行终字第59号行政赔偿判决和（2010）沈中行初字第16号行政赔偿判决；发回一审法院重审。
本院认为：本案系赔偿请求人单独提起的行政赔偿诉讼，焦点问题是如何确定案涉房屋损失的赔偿数额。
关于案涉房屋损失赔偿标准问题。因违法强制拆除房屋等引发的行政赔偿争议，在确定赔偿标准时不应使赔偿请求人获得的行政赔偿低于因依法拆迁所应得到的补偿，即不应低于赔偿时该地段类似房屋的市场价值。本案中，王立成被拆除的房屋于1980年5月自建。16号《实施方案》第五条第四项规定：1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》实施前建设的没有产籍的唯一住房，给予适当补偿或者安置；补偿安置的具体办法，由各市政府制定。因案涉房屋系在国务院1984年1月5日发布《城市规划条例》及1990年4月1日起施行《中华人民共和国城市规划法》前建成，故案涉房屋虽无相关审批手续，但也不应认定为违法建筑，在拆迁补偿时应当参照有照房屋的补偿标准给予补偿。一、二审法院参照《无产籍房拆迁补助办法》中有关四类地区补偿标准为35000元，确定王立成案涉房屋的赔偿数额。首先，《无产籍房拆迁补助办法》是沈阳市制定的规范性文件，并非沈阳市政府制定的补偿安置办法；其次，《无产籍房拆迁补助办法》于2004年5月1日制定，制定时间早于16号《实施方案》；最后，《无产籍房拆迁补助办法》系针对居住在无产籍房屋内的低保户和低收入户适用的拆迁补助办法，是给予低收入群体的补助，并非拆迁补偿。因此，无论从制定主体、制定时间，还是适用范围上看，《无产籍房拆迁补助办法》均非16号《实施方案》第五条第四项规定的配套办法，一、二审法院参照《无产籍房拆迁补助办法》确定对王立成案涉房屋损失的赔偿数额，适用法律、法规确有不当。至于赔偿计算时点问题，尽管案涉违法强拆行为发生于2006年，但案涉房屋被强制拆除系因拆迁所引发，皇姑区政府对于王立成的案涉房屋本应依法参照有照房屋的拆迁标准给予补偿。在皇姑区政府无法给付王立成安置房屋的情况下，王立成应得到的房屋损失赔偿数额不应低于因依法拆迁所应得到的补偿，故可参照一审判决时被拆迁房屋安置地段商品住宅平均价格予以确定。一、二审法院未查明此事实，属于基本事实不清。
综上，本案一、二审判决在适用法律、法规上确有不当，认定基本事实不清、主要证据不足，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十二条之规定，裁定如下：
一、撤销辽宁省高级人民法院（2016）辽行赔再2号行政判决及辽宁省沈阳市中级人民法院（2016）辽01行赔初3号行政赔偿判决；
二、本案发回辽宁省沈阳市中级人民法院重审。
审判长 张 艳
审判员 梁凤云
审判员 张代恩
二〇一九年十二月十六日
法官助理 刘均博
书记员 宫 傲
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