试论环境法中的公众参与制度及其完善

试论环境法中的公众参与制度及其完善

【摘要】 随着经济的发展，环境危机日益加深，环境问题成为当下人类生存发展面临的首要问题。环境问题处理的好坏，关系到社会的发展，甚至会影响到社会的和谐。所以，公众有责任也有权利参与到环境治理中来。在环境法中，加入公众参与的制度，充分赋予公众参与环境管理的权利，将大大有助于环境法的实践操作。在国外，许多发达国家已经在环境法中确立了公众参与环境保护的制度，并且越来越多的国家开始认识到环境保护中公众参与的重要性。研究公众参与制度既有理论意义又有现实意义，一方面可以丰富理论内容，另一方面还可以提高对实践的指导作用。本文首先分析了我国环境法中公众参与制度存在的问题，紧接着研究了国外相关国家的先进经验，最后提出了完善我国环境法公众参与制度的一些措施，以求实现环境立法的目的，并最终实现社会的可持续发展，构建和谐社会。

【关键词】：环境问题；公众参与；环境保护

一、环境法公众参与制度概述

环境问题越来越被人们所重视，许多人开始认识到环境保护的重要性，并且有相当一部分公众投身到环境保护中，成为社会治理环境问题的重要力量。随着这一力量的不断壮大，对于环境保护的产生的影响也越来越大，国际社会开始意识到公众的重要作用。尤其是在发达国家，利用公众的力量参与环境保护，已经成为其环境法的重要原则，并且以此原则为基础建立了完善的公众参与制度。国外的先进经验是值得我们学习和借鉴的，这将会大大帮助我国环境保护公众参与问题的解决，对我国环境法中公众参与制度的完善将产生深远的影响。

（一）公众参与的概念

公众参与的概念最早是由美国提出的。在1969年美国颁布了《国家环境政策法》，在这部法律中详细阐述了公众参与。目前，国际上对于公众参与有着不同的见解，一些学者认为公众参与是环境法的一个基本原则，一些学者认为公众参与涵盖在民主原则之中。这些不同的见解，实质上还是一致的。其实公众参与制度可以这么来理解，他首先是在环境法领域里，赋予公民一定的权力，使其可以参与到环境保护的相关政策制定中来，使得政策的制定不再空洞与盲目。同时，公众还可以有监督权，受到法律保护的权力。这样就使得公众参与原则得到确立，民主法治理念得到发展，公共环境权理论得到体现。

（二）公众参与制度的内容

公众参与制度已经被许多国家接受，并出现在相关的立法之中，并且逐渐发展成为国际中有关环境保护的通用原则。这一原则对整个环境法的制定和实施有着深刻的指导意义，它主要包括以下几个方面：

1、公众参与的主体

公众参与的主体是指在环境保护中享有环境权利并履行环境义务的当事人。

这里的主体既可以是自然人、法人，还可以是非法人，相对来说是比较宽泛的。这些主体有着各自要承担的义务和享有的权利，他们在环境法的制定过程中，起到不小的作用，并且积极投身于环境保护的实践中。

2、公众参与的范围

公众参与范围的决定性因素取决于公众参与的实现能力和国家容许参与的忍耐度，这就在客观上决定了公众参与的范围是非常有限的，具体包括以下内容：

（1）参与环境保护法的制定和决策。我国《宪法》明确规定了，国家的主人是人民，人民有权参与国家事务的决策与管理。并且有义务在享受权利的同时，对国家相关部门提出合理的意见。

（2）参与环境管理和环境保护制度的实施。环境管理一方面需要有关部门的积极作用，另一方面需要公众的参与和投入，力争形成一种全社会的环境管理保护形势，这样才能保证法律的最终实践，制度的合理运行。

公众参与制度的理论本质上是出自民主主义理论，是环境管理活动中的延伸,是公众参与国家管理活动的体现，有利于制定更加科学民主的环境政策，协调不同主体的利益冲突，并使得环境保护活动正规化。这些年来，国际社会有一个显著地趋势，就是公众不断深入的加入到环境保护中来。然而在我国，这一趋势，却没有发展出来，公众参与的程度还远远不够，这本质上是由于我国落后的公众参与制度。

二、我国环境法公众参与存在的问题

分析我国的环境保护法，可以发现公众参与的基本原则虽然得以确立，但是实践中却有着诸多的不足，主要表现如下：

1、法律法规不完善。我国宪法只从原则上规定了公众参与制度，并没有一个详细具体的描述，实践操作中运用起来较为不便。实际生活中，我国公众的法律意识淡薄，很难做到知法守法，不可能像其他西方国家一样只做原则性的规定，就可以将法律落到实处，因此我国宪法只做原则性的规定是不够的，应作出具体的规定，详细准确的规定出公众参与的具体方法。我国宪法第 26 条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”这只是从宪法上对公民环境权的保护进行了规定，其法律条文只是宣言式的规范，公民环境权的保护并没有直接详细的规定，所以当公民环境权受到侵害时，无法得到应有的救济，更无法体现诉讼上的价值，显然这种规定是苍白无力的，所以应加快制定公民环境保护的相关法律法规。

2、缺乏民主基础和参与的土壤。在法律地位上，我国环境法仍从属于行政法，不具有独立性，是为了适应行政部门的需要制定的，公众参与环境保护的活动还要受到政府的管理，无法主动地开展工作，只能是被动的接受。这样造成了公众的抵触心理，有证据表明大部分人不愿意参加环境保护，主要是因为政府管得太多，管的太严。这大大阻碍了公众参与的发展，以降低了公众的参与度，所以说在我国，还缺少一个好的土壤来使得公众参与健康发展。

3、欠缺有效的民间环境保护组织。环境保护有着其特殊性，环境保护的开展需要全社会，各方面的努力。一方面是受到污染的单位或者个人，为了自身的权益提起诉讼，另一方面要需要公众的参与。这时候就需要有民间组织进行协调和帮助。但是在我国，只有少量的民间组织存在，这样往往起不到好的作用。我国目前据统计有两千个民间组织，这些组织大部分还属于官办，这样他们的发展和运行往往受到政府的制约。无法正真实现权利的维护。相比发达国家来说，更是差距甚远。

4、相关的其它部门法也没有明确的规定。尽管在《中华人民共和国环境保护法》第 6 条中规定“一切单位和个人都有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，可是，这一条我们可以发现，主要是针对那些已经发生的污染，或者是那些正在发生的污染，而且也没有公众参与。而在《建设项目环境保护管理条例》中，对于公众参与虽然有了规定，但也只是原则性的：“建设单位编制环境影响报告书，应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地的有关单位和居民的意见”，这一原则性的规定的一大弊端就是，实践中缺乏可参照性，没有具体的评估标准，对月公众参与只存在于形式上。

三、我国环境法公众参与制度的完善

1、完善相关的环境保护法律法规

目前我国有关环境保护公众参与的规定，存在的主要问题是，原则性规定过多，具体性规定过少。这样就必然会导致实践操作中，有法不依，无据可参。所以首要的方法就是，加快制度的建设和完善，从具体化详细化的角度开展制度的建设。要通过立法的方式，确立公众参与制度，并且使其具体化，这样才能使得权利义务达到统一。我国宪法中制作出了一些原则性规定，这是远远不够的。在环境法的立法过程中，一定要做出更为细化的规定。一方面要以环境权为基础，确立公众参与制度，另一方面要以实践为基础，确立实践操作的方法。但是我国目前还没有这样的立法，所以有必要按照这一方法加快立法建设。尤其是要在国家的根本大法中，加入对公众参与制度的规定。这样才能真正实现公众的参与，才能真正建立公众参与制度。

2、完善环境程序立法

在司法实践中，我国长期以来一直存在“重实体法，轻程序法”的传统，这也表现在环境法中，实体法与程序法相分离，以至于不能实现真正的正义，公众参与的渠道受到阻滞。近几年来，我国在环境实体法方面作出了巨大的变化，内容更加详细、严谨，已经有了一个较为完善的环境保护体系，不过有关程序的问题还存在不少问题，首先是内容上欠缺环境程序法的规定，现有的内容也不完善、具体，大大降低了政府行政的效率。因此必须尽快出台环境程序法或环境程序法方面的实施条例，如果条件尚不具备,可以先制定有关的实施条例，在环境保护程序中除规定政府行政的一般性程序外,还应当包括环境行政主管机关在进行环境管理中所遵循的程序,以及公众在参与环境管理、监督时应遵循的程序，并明确规定违反相关程序所承担的法律责任等。

3、环境信息的公开化

公众 参与环境保护，最为重要的一点是，要体现环境信息的知情权，就像前面所说的,有关于环境信息的公开，我国目前还有着这样那样的不足，特别是公开程度不够，力度小，公众没有什么方法来获得环境信息。公众了解的手段单一，途径单一。所以，国家应该更多地公开环境保护的信息，特别是要给予公众更多地知情权，丰富信息公开的渠道，扩大公众信息取得的方式。由于我国同时也是里约宣言的缔约国，所以为了履行国际义务，也为了完善我国的法规，将环境信息加大公开力度，是义不容辞的，也是十分必要的。

4、建立健全全过程的参与机制

参与机制分为好几个部分，主要包括预算参与和过程参与，以及末端参与，还有行为参与。在这些过程中，他们又有这各自的侧重点：所谓预算参与，是公众参与环境保护的前提，这一过程要求国家在进行环境管理与决策前征求公众意见；所谓过程参与，是公众参与的关键，这一过程是公众对环境管理行为和执行环境决策行为的监督;所谓末端参与，是公众参与的保障,这一过程在发生了环境污染和生态破坏后,对有关责任人提出检举、控告,可以看做是救济性的参与;所谓行为参与，是公众参与的根本,这一过程是公民自觉提高环境道德水平和意识。全过程参与机制,一是要应当明确公 众在各个阶段中的权利义务以及享受权利，二是要明确履行义务时应当遵循的程序，三是要确定有关人员侵犯公众合法权益、违反程序时所应承担的法律责任。除此之外,全过程参与机制中还应当包括以下几点：一是各阶段中公民意见的征求方式，二是公民意见的表现形式，三是意见的反馈等。

结束语

公众参与制度作为环境保护法中一项基本的原则，逐步得到了公民的普遍认可，并在环境保护工作中得到了广泛的运用，在政府、社会组织、公众之间形成了良好的互动关系，但在实践中不可避免的仍然存在着一些的问题，因此有必要针对这些问题提出相应的措施，进一步满足公众的需求，并逐步加强公众参与的意识，提高他们维护环境的积极性。这样才能促使我国环境民主的发展，并最终促使政治经济的发展，社会的可持续发展。

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作者：何卫东