建立环境资源专家陪审员制度的必要性

改革开放以来，虽然经济快速发展，但我国积累下来的生态环境问题日益显现，进入高发频发阶段。全国江河水系、地下水污染和饮用水安全问题不容忽视，有的地区重金属、土壤污染比较严重，全国频现大范围长时间的雾霭污染天气等等。当前我国面临资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势。重庆地处长江三峡库区流域，生态环境基础薄弱，三峡大坝建成后，百万移民搬迁安置工作又加剧了库区生态环境的压力，进而成为我国生态环境的敏感区、脆弱区和易污染、易破坏区。森林植被的破坏及矿产资源的不合理开发，加快了三峡库区生态环境的恶化，威胁三峡工程及下游的生态安全；三峡库区废水达标率低、污染处理设施严重不足、规模化的畜禽养殖粪便的直排等，加剧水体污染；生活垃圾、工业固体垃圾污染无害化处理率低，长期暴露堆放在城郊或者沿江两岸，严重威胁三峡库区生态环境。

基于以上原因，重庆市环境案件专门化审判机构试点成立以来，环境资源案件数量呈日趋增长之势，环境资源案件类型亦不断增加。以重庆市万州区人民法院环境保护审判庭为例，2013年，该庭共受理各类环保案件154件，审结150件，结案率为97.4%。其中环保刑事案件56件，已审结52件；非诉行政审查案件91件，已审结91件；环保民事案件6件，已审结4件；审结环境行政案件1件。受理案件数量与2012年的89件相比增加61件，增长68.5%，结案案件数量与2012年的81件相比增加69件，增长85%。但是在司法实践中，办案法官普遍感到环境资源类纠纷案件的专业性比较强，自身知识水平有限，仅仅依靠环境资源方面的法律知识已无法满足此类案件审判的实际需要。因此，在环境审判机构专门化配套制度建设中，必须结合我国现行诉讼法中对人民陪审员制度的规定，努力建立与完善环境资源专家陪审员制度，以起到生力军之作用。

按照我国实行的人民陪审制度相关法律规定，人民陪审员在担任陪审职务时，拥有与审判员同等的权力。而实际上在由人民陪审员参加的案件审判组织中，人民陪审员能够真正发表意见的案例并不多见，案件判决能够按照人民陪审员评议意见做出的更加罕见，人民陪审员实际上就成了一种徒有虚名的摆设，陪而不审。在涉及环境资源领域专门问题的案件时，传统的人民陪审员制度与环境资源专家陪审员制度模式相比，不能很好地解决对于专门问题事实认定中的难题。例如，由于缺乏相关领域的专门知识，轻易启动案件中司法鉴定程序，由此拖延诉讼的审理期限，以及由于人民陪审员不能对专门问题的鉴定意见进行有效审查而致使重新鉴定的启动而增加诉讼当事人的经济负担。这些难题使得环境资源专家陪审制度成为一种必然选择。

一、建立环境资源专家陪审员制度的必要性

（一）建立环境资源专家陪审员制度对新形势下全面加强环境资源审判工作具有重要意义

其一，建立环境资源专家陪审员制度有利于人民群众参与审判、监督审判、保障司法民主。环境资源专家陪审员具有良好声誉和职业背景，在“陪审”工作中，不仅能够发挥专业知识优势，还能够加强与当事人的沟通，提高司法公信力，这不仅是弘扬司法民主的现实需要，更是强化人民群众监督司法审判，维护司法公正，捍卫司法廉洁的迫切要求。同时，也能为经济社会平稳较快发展创造和谐稳定的社会环境和公正、高效、权威的法制环境。

其二，建立环境资源专家陪审员制度有利于加强环境司法专门化建设。环境司法专门化，不仅是指设立专门的环境资源审判机构等硬件的专门化，更是要求司法理念、审理程序以及审判工作机制等软环境的专门化。当前办案法官环境资源司法理念普遍较为缺乏，已成为制约环境资源审判工作全面深入开展的瓶颈。与之相配套建立环境资源专家陪审员制度，是新形势下加强环境司法专门化建设的题中之义。

（二）建立环境资源专家陪审员制度的积极作用

首先，在环境司法领域能充分发挥陪审员专业知识的作用。对于一般的争讼案件，作为法律专家的法官审理可以很好地维持司法的公正，这是毋庸置疑的。但一旦争讼涉及环境领域的专门问题，法官对所涉争议的事实往往是外行。我国高等教育的分专业教学制度，导致我国的环境法官除了法律知识外几乎都不具备环境专业领域的科学知识。如果说在面对简单的通用技术问题时，法官尚可以通过司法鉴定程序、当事人双方的质证程序和自己简单的理解来对案件事实进行有效的认定，那么在遇到较为复杂的环境资源领域专业性问题时，法官的认知能力就暴露出局限性。法官自己难以识别和认定，就算是作了认定，也是不够自信的。更何况，一些高新技术领域的问题通过艰苦的自学未必能够弄明白，毕竟其知识结构较为单一，不可能对涉及环境专业问题深刻认识。因此，就必须寻求该领域专家的帮助，对专门性问题进行认识和认定。环境资源专家担任人民陪审员可以优化环境审判合议庭的知识结构，使得合议庭应对涉及环境专门问题复杂疑难案件的认知能力大大加强。

其次，有利于提高法院专业化审判水平和质量。目前涉及环境资源专门性问题案件日益增多，这些专业性强的环境案件，必然要牵涉到专业性强的有关事实的认定，从而免不了对相关涉及环境资源专业性技术的证据进行审查判断。而面对这些专业性较强的证据，法官自身由于知识的缺乏而不具备认知能力。而环境资源专家陪审制度则正好可以解决合议庭这个认知缺陷，使得法院对于涉及环境专门性问题的案件可以更加有效地开展审理。如此，在保障案件审理质量的前提下，极大地提高法院的专业化审理水平。

再者，降低诉讼成本的同时提高诉讼效率。在环境案件审理中，鉴定难也是一大难题。造成环境污染的原因可能来自生活的各个方面、各个领域，可能是“一果多因”；同时诸多污染源产生的污染物质种类繁多，性质各异，污染物之间也可能相互作用、相互转化，危害原因难以“追根溯源”。有资质的环境鉴定评估机构非常缺乏，有资质的监测机构因涉及面广、敏感度高或者上级部门的压力甚至选择规避，且鉴定费用高昂，导致环境司法鉴定困难。而引入环境资源专家陪审员来直接参与审理案件，就可以更好地审查判断相关技术性问题的证据材料，可以依据自己的扎实科学知识背景，对案件存在的专门性问题，做出真理性的认识，或者对鉴定结论进行更为有效的审查判断。因此，可以进一步避免法官采信错误的鉴定结论，降低再审风险和纠错成本，提高诉讼审判效率。

( 三 ) 建立环境资源专家陪审员制度系来自司法实践的实务要求

首先，社会发展要求人民陪审员素质的专业化而不是法律化。随着我国社会经济的发展，环境资源案件诉讼纠纷更趋专业化，涉及环境污染损害成因难辨、损害结果防治等诸多专业技术问题使得社会对人民陪审员的专业化素质提出更高要求，而不是需要他们的法律知识。假若人民陪审员不掌握这些专业方面的知识，仅仅凭借自己的日常生活经验来审理案件，那么人民陪审员参与环境案件陪审的作用便无从体现。因此吸收一些专家型的技术人员来担任人民陪审员，既可以弥补法官专业知识的不足，又可以充分发挥人民陪审员的作用，从而极大提高审判质量和审判效率。

其次，对涉及专门性问题的环境资源案件应该实行环境资源专家陪审员制度。环境污染损害一般具有复杂性、潜伏性以及损害结果持续性，受害对象包括社会大众及其生存环境，因此必须调动全社会的力量，共同追究环境污染者和破坏者的责任。在涉及专业领域的环境纠纷案件中，选聘环境资源专家组成合议庭，可以更加高效地进行相关案件的审理。最高人民法院在《关于审理第一审专利案件聘请专家担任审判员的复函》中规定: “人民法院在审理第一审案件时，可以根据该案涉及的技术领域，聘请有关技术专家担任陪审员。”司法审判实务中涉及专门性问题的案件远远不止于专利案件，既然如此，各级法院在环境资源案件审理实践中，为何不通过法定程序选聘环境资源专家作为人民陪审员来参与案件的审理？

二、建立环境资源专家陪审员制度的可行性

（一）人民陪审员制度的客观存在为建立环境资源专家陪审员制度提供了制度依据

全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的规定》第四条规定：公民担任人民陪审员，应当具备下列条件： ①拥护中华人民共和国宪法；②年满二十三周岁；③品行良好、公道正派；④身体健康。担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度。第五条规定：人民代表大会常务委员会的组成人员，人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的工作人员和执业律师等人员，不得担任人民陪审员。 第八条规定：符合担任人民陪审员条件的公民，可以由其所在单位或者户籍所在地的基层组织向基层人民法院推荐，或者本人提出申请，由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关进行审查，并由基层人民法院院长提出人民陪审员人选，提请同级人民代表大会常务委员会任命。实践中，人民陪审员制度强调司法民主，而法官职业化要求专业审判，这样就造成了人民陪审员素质偏低与审判的专业化不相适应的矛盾，这种矛盾在涉及环境资源专门问题的审判当中表现得尤为突出。然而，笔者认为，这种矛盾冲突本身也正是建立环境资源专家陪审员制度的动力之一。因此，建立环境资源专家陪审员制度在某种程度上说，也是对我国相对落后的人民陪审制度的一种改革和进步。

（二）现阶段的司法实践初步具备建立环境资源专家陪审员制度的适用环境

在全国目前成立的环境案件专门审判机构中，不少地方已就建立环境资源专家陪审员制度先行探索。笔者再次以所在法院为例： 2012年3月7日，为进一步提升环境保护审判工作的公信力和影响力，重庆市万州区人大常委会任命“重庆环保形象大使”、全国知名法制电视节目资深主持人和享受国务院政府特殊津贴专家韩咏秋为我院人民陪审员，扩大环境案件审判的社会影响力。同年7月6日，我院聘请了西南政法大学、重庆工商大学杨建学、游霞等十二名专家学者为我院的环境资源咨询专家，充分发挥社会各界在保护和改善环境中的作用，借用“外脑”参与环境资源案件的审判。根据卢伟院长的提请，2014年9月25日重庆市万州区第四届人民代表大会常务委员会第二十四次会议审议通过，来自西南大学渔业资源研究院姚维志副院长、万州区林业科学研究所任凭所长等在各自领域有专业造诣并有一定影响力的 4 名环境资源领域专家，被我院聘请为人民陪审员。我院审理的影响较大的奉节县电磁辐射案、红豆杉污染案、开县养牛场土地污染案等一系列案件，均有我院相关领域的环境资源专家陪审员参与，并取得了良好的法律效果和社会效果。

（三）新时期的司法体制改革为建立环境资源专家陪审员制度指明了方向

最高人民法院2014年6月23日出台的《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作 为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》（以下简称《意见》）中特别提出充分发挥专家在环境资源审判工作中的作用，建立环境资源审判专家库，聘请环境资源领域的专家担任特邀调解员，在环境资源审判领域全面推行人民陪审员参与案件审理。既然环境资源专家可以担任特邀调解员，人民陪审员可以参与案件审理，环境资源专家陪审员作为两者的结合体，也同样可以参与到案件审理进程中，这样更能加大环境资源审判公众参与和司法公开力度。

三、环境资源专家陪审员制度的可行性措施

结合万州区人民法院实践，笔者对如何构建环境资源专家陪审员制度浅谈一下几点：

（一）实行严格的环境资源专家陪审员遴选机制

我国对于环境资源专家陪审员的遴选应从广义上理解，不应仅仅局限于具有高级职称的人。对专家的定义可借鉴《布莱克法律辞典》中对专家的定义，即“经过该学科科学教育的男人( 或女人) ，或者掌握从实践经验中获得的特别或专有知识的人”。按照《意见》，环境资源民事、行政、刑事案件的受案范围包括但不限于土地、矿产、草场、林场、渔业、水、电、气、热力以及海洋等领域。因此笔者建议，潜在的环境资源专家陪审员可以从以下几个方面进行资格审查和遴选: 第一，环境资源专家必须具备与案件涉及的专门问题相应的高级专业技术职称或工作经验。第二，环境资源专家的专业特长必须与案件所涉及的专门性问题相符合。比如，林业专家可以参与对涉及破坏森林资源类案件的陪审，而不能随便参加涉及大气污染、电子废物污染等方面问题的案件审理，否则环境资源专家陪审员制度就会失去意义。第三，被授予环境资源专家陪审员资格的人必须具备良好职业道德素质，这是作为案件审理者必须具备的基本素质。笔者认为，如果是同在某一个领域的专家，彼此之间在专业上的差别很难准确区分，而良好的职业道德对专家陪审员的职责来说是最为关键的。

（二）加强对环境资源专家陪审员的培训

在培训时间上,注重增加环境资源专家陪审员的培训时长,保证必要的学习时间。在培训内容上,在保证必要履职能力培训内容的基础上,特别注重增加司法理念的教育培训,提高环境资源专家陪审员的法律素养和法治思维。另外增加初任环境资源专家陪审员履职前的庭审观摩、模拟法庭等培训内容,提高环境资源专家陪审员解决实际问题的能力。在培训方式上,坚持岗前培训、阶段性培训和日常性培训相结合,对环境资源专家陪审员的培训列入年度培训计划,保证培训效果。

（三）建立环境资源专家陪审员保障机制

大多数环境资源专家都有其本职工作,身为陪审员参与案件审判,对部分环境资源专家来说可能会是一种负担,比如对其经济收入的影响等。在这种情况下,若是没有相应的物质保障,可能会影响环境资源专家参加陪审的积极性。因此，在实践中，可以将环境资源专家陪审员在执行职务时所需的费用、参加审判活动时所支出的交通费及就餐费用等由法院全额报销。另外,对没有工作单位的环境资源专家陪审员,比照本院法官的收入,按期发放报酬。

（四）建立环境资源专家陪审员监督机制

环境资源专家陪审员在审判中有着特殊的地位,在整个审判程序中应当保持中立的立场。鉴于环境资源专家陪审员的这种特殊地位,必须建立完善的监督机制,即从陪审员的遴选、参与案件审理规范、违规后果等方面予以监督,以防止腐败现象的发生,从而保证环境资源专家陪审员制度严谨有序地进行。

（五）充分保障环境资源专家陪审员的审判权

为了充分保障其审判权，必须认可环境资源专家陪审员的事实裁判者地位。全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的规定》第一条规定“人民陪审员依照本决定产生，依法参加人民法院的审判活动，除不得担任审判长外，同法官有同等权利。”第十一条规定“人民陪审员参加合议庭审判案件，对事实认定、法律适用独立行使表决权。”专家陪审员对专门事实问题的理解比作为法律专家的法官的理解更加接近客观真实，这一点是毋庸置疑的。对于涉及环境专门问题相关事实的认定，应当在听取诉讼双方辩论的基础上，由环境资源专家陪审员负责认定，虽然环境资源专家陪审员的核心任务是协助法官认定专业性问题，但环境资源专家陪审员享有同法官一样的权限，他本身就是合法的裁判者，拥有最终裁判权，应该中立、公正地认定案件事实。在案件评议过程中，如果环境资源专家陪审员与法官意见不统一，应当充分尊重环境资源专家陪审员的审理意见，如果是针对专门问题事实认定的问题，应当以环境资源专家陪审员的意见为主。

（六）对环境资源专家陪审员规范管理

首先，应明确规定环境资源专家陪审员的权利。环境资源专家陪审员参加案件审理的目的就是使涉及环境专门问题的案件得到公正审理，其角色举足轻重。笔者认为，环境资源专家陪审员的权利必须得到保障，才能使环境资源专家陪审员的知识权威在认定案件事实充分发挥应有的作用。

同时，对案件审理中涉及庭审程序违法或者其他审判人员在审理中的违法情形，专家陪审员有权直接向院长检举和控告，以此对法官进行监督，保证案件公正审理。其次，环境资源专家陪审员的任职年限和任职法院应做出不定期的调整。如若长期固定担任固定法院的环境资源专家陪审员工作，有可能会增加违法违纪现象的发生。采取中级法院司法辖区内的案件随机确定环境资源专家陪审员的方法，可以更好地避免专家在认定事实时受到非理性因素干扰。重庆市万州区人民法院的具体做法是由电脑随机抽取环境资源专家陪审员，并且对于环境资源专家陪审员参加庭审的情况可以不公布。这样有利于从制度上遏止和堵塞程序漏洞，使得环境资源专家陪审制度发挥更好的作用。再次，完善环境资源专家陪审员回避制度。对于该专家可能涉及行业利益的诉讼,则应回避,以保证审理案件的公正性。但可以以鉴定人或证人的身份参与诉讼。最后，应对环境资源专家陪审员的职责作出明确界定，环境资源专家陪审员在履行职责时，不得利用所获得的非公开信息为本人或他人谋取利益；不得以环境资源专家陪审员身份从事商业活动；保守审判秘密及工作中获得的商业秘密。

四、结语

为从源头上扭转生态环境恶化趋势，建设美丽中国，实现中华民族的永续发展，党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总体布局。党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步指出，要建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态文明。目前正在推进的环境资源司法体制改革，将为建立系统完整的生态文明制度体系提供有力支撑和保障。而环境资源专家陪审员制度的建立，对建立健全环境司法工作机制，加大环境资源司法公开和宣传力度具有尤为重要的作用和意义。

作者：孙家杰