法院调解中存在的问题

论法院调解

作者：确山县人民法院 张娟

法院调解就是诉讼调解，是指人民法院根据自愿、合法的原则，依据严格的诉讼程序，主持、促使双方当事人自愿协商、达成协议、解决民商事权益争议的结案方式和诉讼活动。是一个极具中国特色的法律手段和司法理念，它既体现了现代法治的基本原则，又体现了我国传统文化中互谅互让，以和为贵的思想，符合我国人民的传统美德，被国内外司法界普遍认同，并被称为"东方经验"。由于法院调解具有程序简单、成本低廉、便于息诉、易于执行的优势，人民法院在审判案件中多采用调解方式结案，曾一度出现片面追求调解率、以调代审、重调轻判的不正常现象。近年来的审判方式改革中，不少法院又弃诉讼调解而不顾，强调公开判决，出现了重判轻调的倾向，造成了上诉、申诉和上访案件增加。如何在新形势下继承和发扬诉讼调解的优良传统和宝贵经验，克服片面强调调解的弊端，规范诉讼调解，是当前摆在各级法院面前的一项重要任务，值得对调解制度进行再认识，再定位，再实践。

一、调解制度的形成及发展历程

诉讼调解作为我国民事诉讼的一项基本原则，是根据我国实际情况，结合民事诉讼的特点，逐步提出、演变、发展而形成的。回顾调解历史，可分为四个阶段：第一阶段，新民主主义革命时期，陕北解放区出现了马锡五审判方式，当时陕西陇东地区高等法院审判员马锡五深入案发地，走村串户、经常以调解的方式就地解决民事纠纷以及轻微的刑事案件。这种审判方式简便易行，有效地解决了人民群众的内部矛盾，受到群众欢迎，并在新中国成立初期得到发展。第二阶段，建国后到1982年的《民事诉讼法》颁布前，与计划经济单一化，人口居住固定化、法律简约化、权利淡漠化的社会条件相适应，明确提出"依靠群众，调查研究，就地办案，调解为主"的民事审判十六字工作方针，把民事调解绝对化，民事调解的功能被强调到极端重要的地步。片面强调调解率，致使民事工作出现了暗箱操作、久调不决、强迫调解、欺骗调解的弊端。第三阶段，1982年《民事诉讼法》颁布后10年内，《民事诉讼法》把调解列为基本原则之一，在第6条中规定了人民法院审理民事案件应当"着重调解"的原则，同"调解为主"相比，这是一大进步，但由于缺乏必要的程序保障，一些暗箱操作，法官包揽诉讼等问题仍没有得到有效的解决。第四阶段，1991年《民事诉讼法》颁布后至今，现行《民事诉讼法》进一步把调解原则确定为基本原则，并在第9条规定"人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解，调解不成的，应当及时判决"。"调解原则"的提法较之"着重调解"更科学，更合理。从2000年前法院的情况看，调解仍然是解决民事权益的重要方式，许多法院调解结案数超过判决结案数。近年来，全国法院系统以公开审判为核心的审判方式改革得到了迅速发展。在审判方式改革中，部分法官图省事，不做说理服判工作，不管调解工作，重判轻调，以判为主，判决率远远高于调解率，从一个极端走向另一个极端，造成了上诉、申诉和上访案件的大量增多，社会效果不好。多数法院已注意到这个问题，最高人民法院于2004年2月专门起草了《关于人民法院调解工作的若干问题的规定(征求意见稿)》，并在法院网等网络上公布，广泛征求意见，以期及时修改、公布，以指导各地法院调解工作的规范开展。

二、法院应重视诉讼调解

在新的历史时期，诉讼调解是人民法院"公正与效率"工作主题的重要实现形式，是全面落实"司法为民"要求的题中应有之义，是尊重当事人地位平等、意思自治，倡导诚实信用，维护稳定协调发展，完善社会主义市场经济体制的客观要求，是人民法院在市场经济体系下解决民事纠纷的首选之策和重要结案方式，应该加以强化和规范。除以上的原因外，法院及法官重视调解结案方式，更重要的是有以下好处：

1、调解结案对法官而言风险很小。因为判决不公，法官将可能承担错案追究的风险。判决可能会导致当事人的上诉，而上诉后又有可能使案件发回重审或被改判；生效的判决可能会引发检察机关的抗诉或其他审判监督程序的启动；判决一方当事人败诉也有可能因该当事人的不服而无休无止地申诉、上访，这些都会影响到对法官业绩的评价。调解结案则避免了这些风险。因为，调解结案不发生上诉问题，而且调解结案后很难适用审判监督程序，当事人很难针对调解的结果提出申诉，故而调解对法官而言是风险很小的结案方式。

2、调解结案有利于案件的执行。调解是通过当事人自愿达成协议来解决纠纷的，既然是当事人所自愿接受的，当事人容易采取自觉地履行调解协议而不必过多依靠法院采取强制执行的方法。从实践来看，调解结案较之于判决结案，确实更能减少法院的强制执行，对调解书申请强制执行的的确少于判决。尤其是通过调解解决纠纷，可以避免当事人之间因诉讼而大伤和气，增加当事人之间的和睦团结，使许多"冤家"、"对头"握手言和，化干戈为玉帛，有利于社会的稳定。

3、调解结案较之于判决结案更为省时、省力。调解书制作较为简单，不必像判决书那样对所认定的证据、事实作出分析及需要谈出判决理由。特别是法官不必对案件的定性、证据的分析判断、法律适用、规则的解释等复杂的专业问题作出回答，这在当前法官的业务素质参差不齐、一些法官习惯于靠经验办案的情况下，无疑是十分有利的，尤其对较复杂的案件、调解方式十分简便和方便。

三、正确理解调解原则

我国现行民事诉讼调解制度确立了三项原则，即自愿原则，查明事实、分清是非原则，合法原则。正确理解原则的含义，是正确贯彻执行调解原则的前提。

1、查明事实、分清是非原则显然与当事人合意解决争议的诉讼机制不符。民事诉讼法第85条规定"人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解"这一规定显然有值得商榷之处。原因有二：一方面，法官主要是主持和召集当事人进行协商，不能对调解协议提出任何意见，这就完全不必要在调解过程中由法官分清是非，案件的是非问题完全应由当事人自己理解、去认识。另一方面，调解程序与判决程序是不同的，判决是在事实清楚的情况下作出的，而调解则可以在任何一个阶段进行，所以不必在事实清楚的基础上进行调解。

2、我国民诉法规定的合法原则很抽象，而调解中的合法性要求与作出判决的合法性要求是不同的。调解解决的正当性、合法性并不是来源于调解协议严格依照法律而形成，而是来源于双方当事人对调解方案的认同。调解中的合意主要是当事人的私法行为，因而应遵循法律所不禁止即为合法的原则。为了便于将调解中的合法性与判决中的合法性区别开来，应当准确界定调解合法性的内涵。笔者认为，只要调解过程和结果不损害国家、集体和第三人的利益，便是合法的。

3、自愿原则是调解最重要、最根本的原则，包括尊重当事人在程序上的自愿和实体上的自愿两方面，具体应包括：

（1）调解程序的启动应尊重当事人的自愿。在案件的审理过程中的任何一个阶段都可以实行调解，但调解程序的启动都必须要得到当事人双方同意，如果有任何一方当事人不愿意实行调解或者不愿意由法院实行调解，则不应当实行调解。

（2）调解方案由当事人提出而不能由法官来确定。一旦由法官提出调解方案，都会给当事人形成一种必须接受调解否则会在判决中吃亏的压力。由于法官操纵有审判大权，当事人因害怕得罪法官而难以拒绝法官提出的方案，故而由法官提出调解方案是违背自愿原则的。

（3）调解过程必须尊重当事人的自主自愿。双方当事人必须在平等的基础上自愿进行协商，充分表达其真实意思，法官主要是起主持和召集当事人进行协商的作用。法官也可以鼓励当事人达成调解，但在调解过程中，法官不得采取任何言行妨碍当事人自由表达其真实意思。法官主持调解时应努力引导当事人和睦协商、互谅互让以达到既解决纠纷又不伤和气的目的，但绝不能采取与当事人讨价还价、哄骗、言语威胁等方式促使当事人接受调解，这些做法不仅违背了自愿原则，也有损于法官的独立和公正。

（4）调解程序的终结应尊重当事人的自愿。在调解进行过程中，一方当事人明确提出不愿接受调解，则法官应立即终止调解程序，不得故意拖延或以其他形式向当事人施压，使其继续接受调解。由于在很多情况下，当事人因害怕得罪法官或出于其他方面的考虑，而不敢明确地表示不接受调解，在此情况下，法官也不能进行无休止的调解。

（5）调解协议的达成应尊重当事人的自愿。在协议达成过程中，法官不应当发表个人意见，以防止协议内容受法官意志的影响，如果当事人未达成协议或在调解书送达前反悔的，法官应及时作出判决。

四、法院调解中存在的问题

在现行的调解方式中，存在一些不容忽视的问题。一是"背靠背"的调解方式有待改进。双方当事人不见面，由法官分别在当中穿梭翰旋。这种"背靠背"的办法在实践中被认为是行之有效的办法，既可避免双方当事人面对面的冲突，从而提高调解成功率，又能使双方当事人都摸不清对方的意图，使法官手中留有余地，便于"翰旋"。但在实践中这种方式常导致法官与当事人讨价还价，甚至对当事人哄骗、说好话以说服当事人接受调解，法官的中立地位与尊严难以得到维持。二是存在完全违背当事人的自愿，强压一方或双方当事人接受调解的情况。个别审判员为提高调解结案率，甚至以查封、扣押或判决结果对一方不利为威胁，迫使一方被迫放弃部分权利而接受对其明显不公正的调解。三是为使一方或双方接受调解意见，经常反复做工作，久调不决。上述情况反映了目前的调解制度中所存在的重调解轻判决、压服式的非自愿性调解、"和稀泥"式的无原则调解等问题。由于调解中严重存在违反当事人自愿的现象，从而使许多调解的结果明显对一方不公，且由于调解结案不能上诉，甚至使审判监督程序难以发挥作用，因此利益受到损害的当事人几乎很难找到补救的途径，对受害人而言，不公正的调解比不公正的判决更糟糕。四是调解走形式，"一调了之"现象普遍存在。由于当事人法律知识欠缺，法官说理不够，当事人觉得开庭审判输赢都明白，认为判决比调解更有利于维护自身利益，所以在调解中经常改变主意，不愿调解，甚至调解后还要反悔。导致法官怕麻烦，图省事，以强调庭审功能为由，不愿做深入细致的说理、说服、调解工作，而一判了之，使调解功能弱化，上诉、上访、申诉不断，反而加重了法院的讼累。

五、完善法院调解的构想

1、建议修改和完善民事诉讼法有关调解的某些不合理规定。一是应将"合法原则"更改为"不得损害国家、集体和第三人利益原则"，这样才是比较科学、合理的。二是"在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解"的规定应予取消。三是取消现行法院调解制度中的无条件反悔制度规定，建立调解结果的保障机制，维护调解制度的严肃与权威。规定当事人签定调解协议或和解协议后，如无欺诈、显失公平和违反法律、社会公共利益和公序良俗所禁止之内容，即发生法律效力。四是建议取消民事调解书这一现行法律文书文体，而以判决书或裁定书的裁判文书形式来确立调解协议内容，并同时规定适用判决书的多种送达方式，一经送达即产生法律效力。对调解内容的判决、裁定为一审终审，不得上诉。

2建议尽快出台《人民法院调解工作规则》，对调解原则、适用范围、调解程序和方式，调解协议的内容和效力等加以规定。建议在适用程序上，调解原则贯穿整个审理阶段，包括庭前、庭审、庭后调解；在适用审级上，一审、二审、审判监督程序都可以适用；在适用案件上，除使用特别程序审理的非民事权益争议的案件；涉及追缴、罚款等认定合同无效的案件；当事一方下落不明、非法同居、婚姻无效、撤消婚姻等婚姻家庭纠纷案件，凡属民商事案件、轻微刑事案件都可以适用；在适用的组织形式上，，应组成合议庭集体调解，基层人民法庭可以由审判员独任调解。

3、建立对非诉讼调解协议的司法审查制度，即建立对诉讼中的当事人和解、诉讼前的人民调解、行政调解和仲裁进行司法审查的程序制度。诉讼中和解、人民调解、行政调解协议经人民法院司法审查后，只要不违反法律规定，法院均予采信，具有法律效力。

4、改革法院诉讼费收取办法。对于诉讼调解、诉讼中和解采取只收二分之一或三分之一受理费的收费规定，鼓励和促成当事人调解。对于非诉讼调解进行司法审查的收费也应当低廉，以减轻当事人的负担和降低解纠成本。

5、纠正一些法院内部下达调解结案率的指标做法。在许多地方法院仍然向法官下达调解结案率，把调解结案率作为考核法官工作业绩的一项指标，这是完全违反民事诉讼法关于调解的基本原则的。因为片面追求调解结案率，必然促使法官违反调解自愿原则强迫当事人接受调解，这种做法必然尽快予以纠正。要在把握凡能调解结案的不轻易下判的原则下，把调解与判决有机结合起来，能调则调，能判则判，坚决防止久调不决，以判压调，以充分保护当事人的合法权益，真正做到"公平"、"公正"。

(注：作者系确山县法院民事审判第一庭副庭长)