人民调解协议与审判实务衔接存在的问题

人民调解协议案件与审判实务衔接存在的问题及完善对策

作者：虞城县人民法院 丰新华

《中华人民共和国人民调解法》自2011年1月1日开始施行，最高人民法院为了规范经人民调解委员会调解达成的民事调解协议的司法确认程序，进一步建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，于2011年3月21日公布、3月30日施行《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》。虞城县人民法院自上述法律及司法解释施行一年来，共受理多起涉及人民调解协议的履行和内容发生争议的诉讼案件，涉及人民调解协议司法确认案件却几乎没有。在涉及调解协议履行和内容发生争议的诉讼案件，主要集中在当事人以原有民事法律关系为由向法院起诉，在审理过程中发现当事人双方已在诉讼前经人民调解委员会调解并达成协议，当事人双方因协议的履行和内容发生争议，形成诉讼。司法确认案件，因该院严格按照《中华人民共和国人民调解法》第三十三条规定双方当事人须共同向法院申请司法确认，在加上大量应属司法确认类案件以诉讼的方式进入法院，故该院司法确认类案件几乎没有。

一、人民调解协议与审判实务衔接存在的问题

1、人民调解协议与法院工作衔接不畅，信息资源未能共享，相互不能形成有效合力。未能有效建立完善非诉讼与诉讼无缝衔接的纠纷多元化解决机制。

2、当事人在立案时，对于简单、权利义务明确、争议不大的民事案件，立案时重视审查其是否属于法院主管和管辖符合立案条件，是否符合立案条件，未充分重视人民调解协议作用。

3、人民调解协议内容表述不严谨准确，模糊且不具体。由于作为纠纷解决主题的人民调解员整体上法律业务素质不高，文化水平有限，由其主持调解所达成的协议格式五花八门，不统一。协议内容大多简单、模糊、不具体，导致人民调解协议多数得不到确认。

二、人民调解协议与审判实务衔接不畅的原因分析

1、有关法律、政策相互冲突，尤其是人民调解协议司法程序确认方面。《中华人民共和国人民调解法》、《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》、《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》、《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》，都对可以申请司法确认的人民调解协议的范围、调解主体作了不同的规定，一定程度上造成了审判实践中的混乱。

　2、人民调解工作与诉讼衔接机制不完善，未建立制度保障两者有效衔接。由于人民调解工作在地方由县级以上人民政府司法行政部门负责指导，而法院仅对人民调解工作进行业务指导。法院与司法行政部门未建立起有关加强人民调解工作的制度保障。

　3、人民调解委员会主持达成的人民调解协议格式不一，形式不完备，且协议内容模糊、不具体明确，甚至有的协议内容违反法律、行政法规的强制性规定。人民调解工作未能有效起到社会的第一道防线作用，也导致了相当多的人民调解协议得不到司法确认。

　4、人民法院对人民调解委员会的调解工作业务指导不够。因主持达成人民调解协议的人民调解员未受过法律正规训练，文化水平相对较低。他们在做调解工作时主要依靠自己的工作经验，而非法律，故由人民调解员主持达成的人民调解协议存在的问题多种多样，不一而足。如有的违反民事诉讼法中的专属管辖，还有的协议中部分违反法律、法规，强制性规定及侵害外人合法权益的。故法院应加强业务指导，使人民调解协议步入“法治”正规。

三、涉及人民调解协议与审判实务衔接的完善措施

1、作为法院要做到“不缺位”、“不错位”、“不越位”。“不缺位”，对人民调解协议可确认案件应当依照现行法律和司法解释积极予以审查。对其中协议内容不符合法律行政强制性规定及侵害案件人合法权益的，应及时作出不确认其效力决定书。对其中申请确认人民调解协议中部分内容的，若其不是有不可分割性，可依法确认其部分内容效力决定。“不错位”，法院在指导人民调解工作中，应当明确其是业务指导关系，而非领导与被领导关系，根据司法行政机关或者人民调解组织的邀请亦或与其协商、沟通后，有计划、有步骤、有针对性开展业务指导工作。“不越位”，人民法院在开展业务指导时，只能针对一般性法律问题及处理纠纷解技巧进行指导，而不是代替或变相代替人民调解组织开展，调解活动，尤其是不能直接插手正在进行调解的个案，更不能就个案的具体处理发表意见。

2、从构建和谐社会，维护社会稳定，预防纠纷发生的角度，积极构建以人民调解为主的非诉讼与诉讼衔接的机制。（1）在当事人立案前积极引导当事人到人民调解组织解决纠纷；（2）通过邀请人民调解员到法院实习，庭审旁听，定期业务指导培训等多种方式提升人民调解素质；（3）法院与司法行政机关或者人民调解组织按季度定期通报制度，尤其是法院审理的人民调解协议履行和内容发生争议及不予司法确认的案年，定期通报给司法行政机关。（4）人民调解员“法律顾问”制度，法院为人民调解组织发放法院联系卡，以随时充当人民调解员“法律顾问”。

3、在审判实践中探索的有益尝试，笔者建议以指导性案例或以有关机关联合发文的形式予以确认，以指导今后类似性案例。如当事人达成人民调解协议后不申请司法确认，就该纠纷直接向人民法院起诉的，笔者认为经人民调解委员会主持达成的人民调解协议是一种特殊的民事合同，既然是合同，应当参照《中华人民共和国合同法》相关规定处理。