对“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按罚款数额高的规定处罚”的理解

对“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按罚款数额高的规定处罚”的理解

作者 刘权利 市监法苑，本文仅供学习交流，如涉版权问题，敬请告知处理。

《行政处罚法》第二十九条规定，“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”。该规定与原《行政处罚法》第二十四条的规定相比，新增加“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”的规定。在实践中，该新规定应该如何适用，执法人员意见不一。下面，笔者将结合行政处罚实践，就该条文的理解提出个人的粗浅观点，希望执法人员批评指正。

一、“同一违法行为”的几种主要情形

什么是“同一违法行为”？不同的执法人员有不同的看法。全国人大编撰的《〈中华人民共和国行政处罚法〉释义》中对其进行过解释，即“从其构成要件上只符合一个违法行为的特征”，“符合一个违法构成，就是一个违法行为；符合数个违法构成，就是数个违法行为”。笔者认为，在行政处罚实践中，行为人涉嫌违法行为是否属于“同一违法行为”，还是需要根据违法事实及情节等进行综合判断。一般情况下，常见的“同一违法行为”有以下几种：

1、行为人仅实施了一个行为，且一次完成。该违法行为中，行为人实施的违法行为数量为1个。例如，某商店销售发霉变质的侵权饼干1箱；某医疗机构未取得医疗广告审查证明在互联网上发布含有治愈率内容的医疗广告1条。

2、行为人实施在某时间段连续实施了两个，或者两个以上同一性质的违法行为。例如，王某未取得证照销售超过保质期饼干5箱，售完。一个月后，其再次购进超过保质期方便面进行销售。

3、行为人实施的违法行为仅一个，违法行为持续时间较长，实施违法行为过程中分别触犯了不同的法律法规规定。例如，李某未取得营业执照销售娃哈哈矿泉水，该矿泉水在销售过程中超过保质期，并被售出。

实际上，除了上述第一种违法行为以外，其他两种违法行为也可以认为是多个违法行为，但视为同一违法行为进行处理时，似乎更能体现处罚与教育相结合的行政处罚原则。当然，同一违法行为的表现还很多，需要执法人员遇到具体案件时仔细判断。

二、对“应当给予罚款处罚”的理解

笔者认为，“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”条文中，“应当给予罚款处罚”主要表现为以下情形：

1、多个法律规范的不同罚则中，均有罚款的行政处罚种类，且市场监管部门依法均可以仅适用罚款的行政处罚

如果多个法律规范的不同罚则规定中，部分罚则没有罚款的行政处罚种类，“按照罚款数额高的规定处罚”就无法实施。例如，某公司购进无标签的食品进行销售，且未落实进货查验记录制度。适用《食品安全法》一百二十五条、第一百二十六条的规定实施行政处罚时，一个罚则处罚款，另一个罚则处警告，无法适用该原则实施行政处罚。

2、多个法律规范规定的罚款额度不同，但规定的其他行政处罚种类相同

例如，对于某公司购进无标签的过期食品50箱进行销售的行为，可依据《食品安全法》第一百二十四条的规定（没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款）及《食品安全法》第一百二十五条的规定（没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款）分别进行处罚。如果依据“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”的原则，将适用《食品安全法》第一百二十四条的规定进行处罚，很明显，由于上述两个罚则中，除罚款额度外，其他处罚种类均相同，适用上述原则进行处罚，当事人的违法所得、违法工具、设备、矿泉水等物品均被没收，该处罚结果不影响行政处罚的正确性。

当然，如果多个法律规范的不同罚则规定中，除了罚款额度不同外，还有其他不同的行政处罚种类，适用该原则时，可能导致行政处罚的错误。例如，高某未经登记为有限责任公司，以公司名义销售无标签矿泉水50瓶，且未落实进货查验义务。对于高某的违法行为可依据《公司法》第二百一十条的规定（由公司登记机关责令改正或者予以取缔，可以并处十万元以下的罚款）及《食品安全法》第一百二十五条的规定（没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款）分别进行处罚。如果依据“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”的原则，将适用《公司法》第二百一十条规定进行处罚，很明显，该法律适用会导致高某的违法所得、违法工具、设备、矿泉水等物品不能被没收，影响行政处罚的正确性。

3、多个法律规范规定的罚款额度不同，其他行政处罚种类不相同，但根据个案违法事实的特殊性，适用该原则不影响其他处罚种类的实施结果时，可以适用该原则

例如，某公司在经营过程中，购进超过保质期的侵权西风酒2箱进行销售，经营额2000元，未售出就被查处。对于该公司的上述违法行为，可以依据《食品安全法》第一百二十四条的规定（没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款）和《商标法》第六十条第二款的规定（没有违法经营额或者违法经营额不足五万元的，可以处二十五万元以下的罚款）分别进行处罚。虽然上述两个罚则除罚款外的处罚种类不同，但如果依据“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”的原则，适用《商标法》第六十条第二款的规定实施行政处罚，处罚结果不影响行政处罚的正确性。

再例如，某超市销售包装标识上有假商品条码的致病性微生物含量超过食品安全标准限量的食品，未落实进货查验制度。该案可以依据《食品安全法》第一百二十四条的规定（没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款）和《商品条码管理办法》第三十六条的规定（经销的商品印有未经核准注册、备案或者伪造的商品条码的，责令其改正，处以10000元以下罚款）的规定分别处罚。由于《商品条码管理办法》第三十六条规定的处罚种类仅有罚款，如果依据“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”的原则，依据《食品安全法》第一百二十四条的规定实施行政处罚，处罚结果不影响行政处罚的正确性。

三、“按照罚款数额高的规定处罚”的理解

笔者认为，“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”规定中，“按照罚款数额高的规定处罚”是指根据不同法律规范的罚则，适用罚款最高额较大的规定实施行政处罚。但是，如果部分违法行为出现免予处罚、从轻、减轻行政处罚相关事实，适用“按照罚款数额高的规定处罚”，可能导致罚款额度低于其他规定的罚款额度时，应适用其他规定进行处罚。例如，某超市销售包装标识上有假商品条码的致病性微生物含量超过食品安全标准限量的食品，该超市涉案商品无剩余，落实进货查验制度。依据《食品安全法》第一百三十六条的规定，对于其销售致病性微生物含量超过食品安全标准限量的食品行为，可以不予行政处罚。如果适用“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”的原则，将依据《食品安全法》第一百二十四条的规定实施行政处罚，最终结果是不予行政处罚。但由于《商品条码管理办法》中无落实进货查验制度可以免予处罚的相关规定，该超市销售包装标识上有假商品条码的行为，必须实施行政处罚。很明显，适用实施原则不予行政处罚是错误的。

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