一、起草背景和过程
二、指导思想和原则
三、主要内容
《人民陪审员培训、考核、奖惩工作办法》的理解与适用
[ 本文刊登于《人民司法》2020年第4期 ]
文：最高人民法院政治部法官管理部
《人民陪审员培训、考核、奖惩工作办法》（法发 [2019]12号，以下简称《工作办法》）于2019年2月25日经 最高人民法院党组审议通过，同年4月25日正式发布，自 2019年5月1日起施行。《工作办法》是《中华人民共和国人民陪审员法》的重要配套规范性文件，为了让人民法院、 司法行政机关、广大人民陪审员和全社会正确理解和适用，现就《工作办法》起草的背景、过程以及所涉重点问题简要介绍如下。
一、起草背景和过程
人民陪审员法已于2018年4月27日经第十三届全国人大 常委会第二次会议审议通过后施行。为了全面改进和提高 人民陪审员工作的管理水平，有必要对人民陪审员培训、 考核、奖惩等日常管理工作作出明确规定。
2004年全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）出台，在第十五条至第十七条规定了人民陪审员的培训、表彰奖励以及免职，但较为原则。随后最高人民法院、司法部先后出台了一系列规范文件，人民陪审员的日常管理得到相应规范。一是2004年 12月13日最高人民法院、司法部印发《关于人民陪审员选 任、培训、考核工作的实施意见》（以下简称2004年《实施意见》），明确人民陪审员的选任、培训和考核工作由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关进行，并就培 训、考核等作出相应规定。二是2005年1月6日，最高人民法院发布《人民陪审员管理办法（试行）》（以下简称2005年 《管理办法》），对人民法院内部人民陪审员管理机构、 人民陪审员的培训方式、内容、四级法院职责分工，以及人民陪审员考核方式、主要内容与考核结果运用等进行了详细规定。三是2010年6月29日最高人民法院下发的《关于进一步加强和推进人民陪审工作的若干意见》（以下简称《若干意见》），以工作文件的形式，进一步强化了培训、考核相关工作的区域统筹和分级实施。
上述文件的出台，对人民陪审员的日常管理发挥了积极作用，但随着人民陪审员法的颁布实施，人民陪审员队伍进一步壮大，迫切需要提升人民陪审员队伍管理的质效。同时，人民陪审员法在选任、参加审判活动、任职期限和参审数上限等方面变化较大，但对于人民陪审员的培训、 考核、奖惩等日常管理方面规定较为原则，需要根据实践情况和司法需求，出台文件进一步健全完善培训、考核、 奖惩等日常管理工作体制机制，细化规范，加强操作性， 保障人民陪审员法的有效实施。根据全国人大常委会工作要求，最高人民法院会同司法部启动《工作办法》的调研起草工作。
2018年8月，在前期调研的基础上形成了《工作办法》 初稿，经多次研究讨论修改，形成了《工作办法》征求意 见稿。同年10月，征求各高级法院和最高人民法院人民陪 审员制度改革研究小组成员单位的意见，修改后于同年12 月征求全国人大常委会法工委和司法部意见，并与司法部 沟通达成一致意见，形成送审稿。2019年2月25日，最高人 民法院党组2019年第9次会议审议并通过送审稿。
二、指导思想和原则
根据人民陪审员法的规定和陪审工作实践，充分保留原有的有益经验和做法，对人民陪审员的培训、考核、奖惩等相关规定进行全面梳理完善，力争形成一个全面、科学、简便的工作办法（之所以用“工作办法”而未沿用“管理办法”名称， 主要考虑是：从广义来说管理还包括选任，司法部、最高人民法院已就选任工作制定《人民陪审员选任办法》，经费管理办法另行制定。本规范性文件是对培训、考核、奖惩等日常管理工作的规制，考虑到与其他规范性文件协调并加以区分，故采 用“工作办法”名称）。
（一）以人民陪审员法为依据。人民陪审员法对人民陪审员制度作出了全面系统的规定，配套司法解释和规范性文件各有侧重，《工作办法》需要重点解决的问题是培训、考核和奖惩管理工作。我们在起草时以人民陪审员法第二十五条、第二十六条、第二十七条、第二十八条作为核心上游条款，对具体管理工作提出相应细化措施，没有超出人民陪审员法的规定。
（二）明确了人民法院和司法行政机关的职责。人民陪审员法明确规定日常管理工作由基层人民法院会同司法行政机关负责，《工作办法》在相关具体条文中均对人民法院和司法行政机关职责予以明确，对司法行政机关配合人民法院履行相关工作职责进行了规定。如司法行政机关要配合人民法院共同研究制定培训规划，编写培训教材，制定培训方案，根据各自职能承担岗前培训和任职期间的培训工作，共同对人民陪审员进行平时考核和年终考核，对在审判工作中有显著成绩或者有其他突出事迹的人民陪审员进行表彰和奖励等，既体现各司其职，又形成良好的协作支持。
（三）吸收试点经验并紧密结合工作实际。人民陪审员制度改革试点期间总结出不少有益经验，《工作办法》对此予以吸收，转化为成果。如，规定了显著成绩或者其他突出事迹的几种情形，结合新形势下人民法院审判工作和实际，增加岗前培训时间为40学时，着力提高人员素质， 同时从当今人员流动性强等现实因素考虑，取消任职期间培训学时具体要求，由地方结合不同培训手段灵活掌握。再如，从直辖市地区的实际情况出发，规定直辖市地区任职期间培训的教学方案由高级人民法院审定。
三、主要内容
《工作办法》分为5章32条，在总则和附则之外，具体 章节为培训、考核与奖励、免除职务与惩戒。
（一）关于培训
人民陪审员是以一般公民的身份参与案件审理的，对人民陪审员的法律素养并没有过高的要求，其特殊和优势在于以普通民众的独特视角和朴素价值观对案件有关问题进行审查判断，从而扩大司法民主、促进司法公正、推进司法公开、提升司法公信。因此，人民陪审员的培训目标不在于培养一个职业法官，培训工作的方向和内容也应当有别于职业法官群体。
1.关于培训主体。为了明晰职责，推进工作，对最高人 民法院和地方各级人民法院培训职责作出区分是非常有必 要的。总体来说，最高人民法院应当主要抓宏观指导，进 行示范培训；高级法院负责辖区培训规划协调，可组织调 训；中级法院审定基层法院具体教学方案，必要时可以受 委托组织培训；基层法院则是具体的培训职责承担主体。《工作办法》第10条至第13条从上述考虑出发作出规定，并相应地规定了司法行政机关职责。
关于岗前培训具体负责主体。《工作办法》起草过程中，很多高级法院提出，根据人民陪审员法的规定，陪审员的选任数量将达到法官数的3倍以上，人数将大大增加， 完全由高级法院集中进行岗前培训压力太大，建议岗前培训工作由基层法院负责。也有意见提出，虽然法律规定培训由基层法院会同司法行政机关负责，但从目前来看，各地基层法院的培训条件和师资力量不均衡，尚难以完全胜任此项任务，且现有法院培训体系仍是以最高人民法院、 高级法院为主的两级培训模式，考虑到陪审员人数较多， 各地高级法院可以采用信息化手段远程集中开展培训。我们认为，自2004年《决定》实施以来，人民陪审员的岗前培训一直按照相关规定由高级法院负责，大多数地方法院 已经形成行之有效的培训模式，而各基层法院条件差别较大，难以全面承担陪审员的岗前培训任务。实践中，基层法院可以会同司法行政机关具体组织调训，配合高级法院完成岗前培训任务，同时，有条件的中级、基层法院教育培训主管部门和法官培训机构也可承担岗前培训任务。因此，《工作办法》第11条规定，高级法院教育培训主管部门和法官教育培训机构承担本辖区人民陪审员岗前培训工作任务时，可以采取远程视频等信息化手段，基层人民法院会同司法行政机关组织配合。相应地，第12条规定了任职期间培训主要由人民陪审员所在的基层人民法院会同同级司法行政机关承担，培训教学方案由中级人民法院负责审定，在第2款采取了灵活的处理方式，规定“必要时，有条件的中级人民法院教育培训主管部门和法官培训机构可受委托承担人民陪审员培训任务”。
2.提炼简化培训内容的表述。人民陪审员的培训重点在 于使其知操守、懂规则，了解陪审制度的价值和功能，培 养其使命感和责任感；具备基本的法律常识，遵守审判纪 律与法官操守，熟悉诉讼程序与审判流程，掌握裁判规则 及判断思路，了解有关法律的基本常识等等。
2005年《管理办法》和2010年《若干意见》对培训内容作出了较为详细的规定，例如岗前培训内容包括社会主义核心价值观、社会主义法治理念、法官职责和权利、法官职业道德、中国司法制度、审判纪律、司法礼仪、廉政规定以及法律基础知识、基本诉讼规则等。任职期间培训包括政治理论和新颁布法律法规、司法解释等。有的意见提出，岗前培训虽然列得很具体了，但没有完全列举，还应当适当增加；有的意见则认为，培训内容应当概括简要， 不宜具体列举。考虑到列举式难以全面涵盖，且培训内容应根据审判工作需要与时俱进，不宜限定固定内容，具体培训内容可以在培训大纲或者教材中提出，也便于根据实际灵活调整，因此，《工作办法》在第9条作出原则规定， 将培训内容概括为政治理论、陪审职责、审判纪律和法律基础知识等，并规定可以结合本地区案件特点与类型安排培训内容。
3.取消任职期间培训时间和合格证书的规定。2005年 《管理办法》规定任职期间每年培训时间应不少于16学 时，人民陪审员法明确人民陪审员任期为5年。按照法律规 定，绝大多数人民陪审员是随机抽选出来的，我国地域广 大，人员流动性强，地区发展不平衡，组织培训的条件也 有较大差别，不宜统一要求每年不少于16学时的培训。因 此，《工作办法》第14条规定：“任职期间的培训时间由人民法院根据实际情况和需要合理确定。”另外，考虑到当前法官学院仅对资格类培训发放证书，对陪审员培训发放合格证书的必要性不大，因此取消了合格证书的规定。
4.增加岗前培训时间。2005年《管理办法》规定岗前培训的面授时间一般不少于24学时，鉴于岗前培训即初任培训对于任期5年的人民陪审员正确认识自身定位、准确了解陪审职责具有重要意义，岗前培训时间应适当增加。经研究，将2005 年《管理办法》“岗前培训的面授时间一般不少于24学时”的规定修改为“一般不少于40学时”，即按一天8学时计算，培训一周时间，在培训效果和成本上较为均衡。另考虑与第11条远程视频培训相衔接，取消了面授的限制。
（二）关于考核与奖励
1.增加考核结果异议的申请、处理规定。考核结果应当 向人民陪审员进行通知，人民陪审员有权对考核结果申请 复核。本规定系结合了法官法和公务员法相关规定。法官 法规定，法官对考核结果如果有异议，可以申请复核，但 没有明确申请时限。公务员法第九十五条规定，公务员对 涉及本人的人事处理不服的，可以自知道该人事处理之日 起30日内向原处理机关申请复核。鉴于陪审员的考核复核 涉及面窄，问题相对简单，《工作办法》明确申请复核时 限为5日，人民法院处理异议时间为15日。
2.表彰奖励的要求。人民陪审员表彰奖励的规定，在保留 2005年《管理办法》表述基础上增加“依照有关规定”的内 容，并增加遵循的原则规定作为第2款。需要注意的是，“在审判工作中”是指人民陪审员依法参加人民法院的审判活动，开 展审判相关工作的过程中，如果是在其他工作中表现突出，不属于本办法规定的情形。“依照有关规定”要求无论给予荣誉称号还是物质奖励都必须有章可循，国家对表彰奖励的项目和内容有明确的范围和限定，实践中对人民陪审员进行表彰奖励必须依照有关规定规范进行。要防止滥用奖励或者平均奖励，以真正发挥奖励的激励作用。
3.对“显著成绩和突出事迹”作出细化规定。人民陪审员法第二十六条规定，对于在审判工作中有显著成绩或者其他突出事迹的人民陪审员，依照有关规定给予表彰和奖励。《工作办法》根据当前司法实践，参照法官法相关规定以及部分试点法院总结的几种情形，在第24条对“显著成绩或者其他突出事迹”进行列举，包括：对审判工作提出改革建议被采纳，效果显著的；对参加审判的案件提出司法建议，被有关部门采纳的；在陪审工作中，积极发挥主观能动作用，维护社会稳定，事迹突出的等。第25条规定对表彰奖励书面通知单位，增强人民陪审员履职自豪感，扩大正面示范效应。
（三）关于免除职务与惩戒
1.明确任期届满无须提请免职，但应予以公告。《工 作办法》起草过程中，有的意见提出，任期届满的时候应 当经过免职程序，免职后应当公示。关于是否专门免职， 在全国人大审议人民陪审员法草案一审稿和征求意见过程 中也有相同的意见和建议，经研究未采纳，但免职后可以 以适当形式公告让社会知晓。同时，根据司法部《人民陪 审员选任办法》第二十一条，基层人民法院会同司法行政 机关向社会公告人民陪审员名单，因此在人民陪审员任期 届满自动免除职务时，也应由两家共同公告。因此，《工 作办法》第26条规定，人民陪审员任期届满后职务自动免 除，基层人民法院应当会同司法行政机关在其官方网站或 者当地主流媒体上予以公告，无须再提请同级人民代表大 会常务委员会免除其人民陪审员职务。另外，针对实践中人民陪审员任期届满时，其参加审判的案件尚未审结的情 况，本条第2款规定人民陪审员可以履行审判职责到案件审 结之日。但需要注意的是，任期届满后不得再参与新的案 件审理。
2.免除职务与惩戒的内在联系。有的意见提出，免除职务不属于培训、考核、奖惩工作，是否在本办法中规定可商榷。经研究，人民陪审员法规定的免职情形与惩戒管理工作存在内在联系，故《工作办法》将免职也规定进来。具体来说有以下两点：第一，人民陪审员出现人民陪审员法第二十七条规定情形的，应当先予免职，在此基础上，针对严重怠于履行陪审职责和违法违规造成错误裁判或者其他严重后果的，要予以惩处；第二，具有人民陪审员法第二十七条第一款第（三）、（四）项情形的人民陪审员职务免除，与任期届满职务自动免除不同，出现上述情形被职权机关主动免除职务，将直接影响其本人的社会评价，应视为一种处罚。
3.关于免职通知。人民陪审员法第二十七条第二款规 定对前一款第（三）项、第（四）项所列行为可以采取通 知、公开通报方式惩戒，起草过程中曾考虑对于因个人原 因辞职或者工作变化被免职等情形的，为避免带来不良社 会影响，不应一律通知单位。有意见提出，免职应当通知 陪审员所在单位，可以具体示明免职原因，原2005年《管理办法》也是如此规定的。经进一步研究，我们对该条进行了修改，在《工作办法》第28条保留了通知的规定。
（四）其他
1.关于管理机构。一是培训、考核、奖惩等工作的日常管理。人民陪审员法对人民陪审员的培训、考核和奖惩等日常管理工作的负责机构规定得较为原则，而人民陪审员选任后，也就产生了大量的日常管理工作，需要进一步明确人民法院内部具体管理机构。2005年《管理办法》规定政工部门设立非常设机构或指定专人负责人民陪审员人事管理工作，我们在《工作办法》第一稿中拟规定政工部门设立专门机构或者指定专人负责。有的意见提出，目前各地法院正在进行内设机构改革，基层法院设立机构难度较大，而且有的地方并不是由政工部门负责人民陪审员工作。针对以上意见，结合实际，《工作办法》第3条规定，人民法院、司法行政机关应当确定机构或者指定专人负责 人民陪审员的培训、考核和奖惩等工作，其他相关部门予以配合。二是人民陪审员参加审判活动的管理。关于人民陪审员参加审判活动的管理，因参审是在法院进行，是人民陪审员与法官共同组成合议庭审理案件的过程，且我国人民陪审员参审案件范围囊括了三大诉讼第一审普通程序案件，从工作关联性和衔接考虑，由人民法院管理陪审员参加审判活动是应有之意。具体来说，围绕人民陪审员参加审判活动的管理工作分为两部分，一方面是与审判活动直接相关事宜包括庭前阅卷、评议安排等，一方面是其他辅助管理工作包括参审陪审员的随机抽取、送交裁判文 书、补助发放等。为便于地方法院明晰范围，提高管理效 能，《工作办法》第4条规定，开庭通知、庭前阅卷、调查询问、参与调解、评议安排、文书签名等与审判活动密切相关事宜由各审判部门负责，其他管理工作包括随机抽 取、协调联络、补助发放、送交裁判文书等事宜由人民法 院根据本院实际情况确定负责部门。
2.关于技术支持。建设智慧法院是确保司法公开透明、公正高效，促进审判体系和审判能力现代化的必然要求。最高人民法院《关于深入贯彻落实<中华人民共和国人民陪审员法 >的通知》要求，要把人民陪审员工作纳入到人民法院信息化建设的大格局中，加强信息化建设力度。另外，人民陪审员改革试点期间，试点法院大力开展陪审工作信息化建设，开发并运用包含人民陪审员信息库、随机抽选、履职信息、业绩评价等内容的陪审管理系统，有效提升了陪审工作管理水平。根据上述精神和通知要求，《工作办法》第5条在总结实践经验的基础上，专门规定人民法院和司法行政机关搭建技术平台， 对人民陪审员进行信息化管理。这是新增条款，表述上参考了 《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》（以下简称《试点 办法》）的规定，同时从实现信息资料互联互通共享、减少重复开发考虑，明确了负责搭建技术平台的主体为最高人民法院和司法部。
3.加强个人信息保护。人民法院一直非常重视对人民 陪审员个人安全的保护,人民陪审员法规定，人民陪审员的 人身和住所安全受法律保护，专门强调了对陪审员的履职 保障、法律保护。关于个人信息保护，在人民陪审员法草 案审议时，考虑到我国公民个人信息安全立法、执法均有 待进一步加强，立法里规定信息安全尚不成熟，因此在法 律中未明确。但在信息化时代，公民的信息安全保护尤为 重要，国外如韩国、日本对此方面有类似规定，实践中较 多出现的问题也是个人信息泄漏，对陪审员造成困扰，因此，在规范性文件中对该问题予以一定程度的细化是有必 要的。《工作办法》参考《试点办法》，在第7条规定：“除法律规定外，人民法院、司法行政机关不得公开人民陪审员的通讯方式、家庭住址等个人信息”，加强了对陪审员个人信息的保护。
4.强化职业道德约束。关于人民陪审员拒不履行或不当 履行参审职责的问题，人民陪审员法立法时也对这一问题 给予关注，经过认真研究、综合考量，立足我国实际，在 要求权利与义务相统一的原则规定下，仍然保持了相对温 和、慎重的立法导向。一是从我国司法实践来看，人民陪 审员制度面临的一个深层次问题是全社会范围内对人民陪 审员工作的认知度仍有局限，公民法治意识仍需要培植， 而这是一个长期的过程。另外，我们认为人民陪审员并非 一项专门职业。人民陪审员参审是随机抽取确定的，只有 参审时才履行陪审员职务，这与法官职业的自由选择性、 职务的固定性是有区别的，也就是说人民陪审员与法官的 定位不同，相应的，对其履职的责任追究以及管理约束也 要区别于法官。综上，人民陪审员法第三条规定了人民陪 审员应当忠实履行审判职责，保守审判秘密，注重司法礼 仪，维护司法形象。《工作办法》结合《中华人民共和国 法官职业道德基本准则》，着重从职业道德角度对人民陪 审员进行约束，加强风险防控，在第8条规定：“人民陪审员 依法履行审判职责期间，应当遵守《中华人民共和国法官职业道德基本准则》。”
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