案外人执行异议程序的实践困境及优化路径
文｜李宁，河北省衡水市中级人民法院
来源｜强制执行实务指导
案外人执行异议程序自设立之初在理论界就有较大争论。从当前执行工作实践来看，案外人执行异议程序的案件分流作用在一定程度上被高估，其制度设计与当前审判程序、执行实施程序的运行仍存在一定冲突。笔者认为，案外人执行异议程序的设置应以法院、案外人、申请执行人、被执行人四方权益的最大化为目标，建议构造以执行实施部门为主体，以审查案外人异议是否属于虚假诉讼为前提，以申请执行人意见为关键，以初步实质审查决定起诉主体、是否继续执行等内容的非独立审查程序。
一、问题的提出
2007年修正的《中华人民共和国民事诉讼法》设立了执行异议之诉这一全新的诉讼程序，并规定案外人执行异议程序是执行异议之诉的前置程序。主张设立该程序的观点主要有：前置程序会起到案件分流的作用，将一定比例的执行异议之诉案件截留在案外人执行异议程序中，节省司法资源（法院角度）；案外人执行异议程序审查时限只有15天，能够有效保障案外人及时实现权益（案外人角度）；由执行局事先审查也符合执行阶段效率优先的原则，在执行难的大背景下，设立前置程序符合执行实际（现实角度）。
但在运行过程中，案外人执行异议程序仍存在一定的争议。该程序运行多年，是否还符合当前执行实践？应构建怎样的案外人执行异议程序？这一系列问题都需要在执行实践中寻找答案。
二、案外人执行异议程序的实践困境
1. 案件分流作用在执行实践中一定程度上被高估。案外人执行异议程序能够起到案件分流的作用是毋庸置疑的，但能够将多大比例的执行异议之诉案件截留在前置程序中？是否达到了当初的立法目的？实务界的实证研究曾得出过不同的调查结论。笔者认为，仅以案外人提出异议和执行异议之诉之间数量差距来分析案件分流的效果是值得商榷的，这种调查方法实际上夸大了案外人执行异议程序的案件分流效果。按照法律规定，启动案外人执行异议程序不需要案外人交纳诉讼费，这就给被执行人与案外人恶意串通、拖延执行提供了便利。即使案外人的异议被执行法院驳回，案外人也不会有损失，并实现了拖延执行的目的，而之后，案外人也往往不会继续提起执行异议之诉。但是，如果没有案外人执行异议程序，又很少有案外人在明知不可能胜诉的情况下，损失诉讼费来提起执行异议之诉。因此，虽然案外人执行异议程序的案件分流功能到底有多大成效值得研究，但是其分流的效果在目前来看是被实务界高估的。
而另一个值得讨论的问题是，案外人执行异议程序是否为实现案件分流的最优解？以一个独立的审查程序作为当事人的和解平台和案件的分流平台是否有必要？因为在执行实施程序中，执行实施法官就随时可以释法明理，让案外人、申请执行人了解胜诉可能性，组织双方达成和解，达到解除强制执行措施的目的，或许就不需要设置一个完整的有立案、分案、审查、结案的独立司法程序。
2. 造成多数案外人不能及时实现权益。在案外人异议请求被执行法院支持且申请执行人不提起许可执行之诉的情况下，案外人提起执行异议相对于案外人直接提起诉讼，明显更能及时实现权益。但是，在当前以“形式审查为原则，实质审查为例外”的案外人异议审查方式下，案外人提出排除强制执行异议后获得执行法院直接支持的概率较小。而且，在当事人对抗激烈的执行案件中，执行法院支持案外人异议请求后，申请执行人会放弃提起执行异议之诉权利的可能性也并不大。因此，当前案外人执行异议程序能保障案外人更及时得到救济的比例，在总体上并不大。
值得注意的是，在少数案外人的实体权益得到及时救济的背后，是多数需要救济的案外人因为案外人执行异议程序这一前置程序，而不能得到及时的救济。案外人执行异议程序是一个完整的审查程序，立案、分案、送达等流程都需要一定时间。以笔者所在地区法院随机抽取的2020年的相关数据来看，从案外人执行异议立案到执行异议之诉立案的平均时长为44.8天，而2020年的首次执行实施案件的结案平均用时为89天，前者用时约为后者用时的一半。
3. 案外人执行异议程序与其他司法程序之间存在一定冲突。第一，案外人执行异议程序的审查方式与审判程序存在重复。有学者认为，执行异议审查法官为避免出现与执行异议之诉不一致的裁判结果，都会尽力查明事实后作出内心确信的判断，使案外人执行异议的审查标准与执行异议之诉的审查标准基本趋同，事实上存在着案外人执行异议程序诉讼化的趋势。此外，案外人执行异议程序审查中有例外的实体审查规定，比如《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》（以下简称《执行异议和复议规定》）第二十八、二十九条的规定。但即使执行审查权的法官在案外人执行异议程序中进行了实体审查，在执行异议之诉程序中还有可能会被撤销，这会让行使执行审查权的法官无所适从，如有观点认为，案外人享有的权益虽然不完全满足《执行异议和复议规定》第二十八、二十九条规定的排除强制执行的审查标准，人民法院在执行异议之诉中也不能当然认定案外人的异议请求不能成立，而应该基于案件具体情况对案外人是否享有足以排除强制执行的民事权益进行实质审查，并依法作出是否支持案外人异议请求的判断。
第二，案外人执行异议程序的发起设计与执行实施程序存在一定矛盾。在执行实践中，当案外人认为其对执行标的享有排除执行的权利时，一般都会先向行使执行实施权的法官表明请求，且存在执行实施法官认可案外人请求的可能。但是，鉴于此时尚不满足申请执行人提出执行异议之诉的前置条件，在实践中执行实施法官往往不会对案外人的请求直接作出判断，而是引导案外人提出执行异议。例如，执行实施部门查封了被执行人名下的房屋，案外人主张该房屋在查封之前即由其租赁，要求排除租赁期内的执行。执行实施法官根据案外人提供的证据材料，认为租赁合同真实有效，则会选择带租拍卖。但是，如果申请执行人并不认可法院的带租拍卖，其无法通过提起执行异议之诉寻求救济；即便利用执行异议、执行复议等程序，也无法对租赁权是否能阻却执行进行实质审查。为了避开申请执行人不能提起执行异议之诉这一制度缺陷，执行实施部门往往不会对租赁合同能否排除执行进行直接审查，更不会作出支持案外人请求的判断，而是引导案外人提出案外人执行异议。
三、案外人执行异议之诉前置程序的优化路径
结合上文的思考与当前执行实践，案外人执行异议程序至少应考虑四个方面：第一，发挥调解平台作用，最大限度实现案件分流作用，减少司法资源的占用；第二，申请执行人不同意案外人异议请求的，应尽快进入诉讼程序，及时甄别案外人是否具有排除强制执行的权利；第三，避免与执行实施程序、审判程序之间存在抵牾与重复，保障程序顺畅；第四，赋予对虚假诉讼进行审查的功能，优化执行环境。综上，就案外人执行异议程序的具体设置，笔者构想如下。
首先，建议案外人执行异议程序不设立成一个独立的司法审查程序。为了提高审查效率和避免与其他程序产生冲突，建议不单独设置有“立案、分案、结案、送达”等程序的独立的审查程序，而是仍由执行实施部门直接对案外人异议进行审查。执行实施部门通过询问申请执行人意见，申请执行人不同意案外人异议请求的，就导入执行异议之诉程序，同意的就直接解除强制执行措施，这和通过案外人执行异议程序进行审查产生了一样的法律后果，但是明显比前者更加符合效率原则。
其次，案外人执行异议程序应以审查是否为虚假诉讼为前提。在执行实施程序中审查是否为虚假诉讼，比在执行异议程序中审查更有效果，也更有动力。因为当前案外人执行异议程序由执行审查部门审查，但是否为虚假诉讼对执行审查部门没有明显的利益牵连。但虚假诉讼会直接拖延执行，不能及时实现申请执行人的权益，因而执行实施部门与虚假诉讼有直接的利害关系，执行实施法官会更加积极地审查是否构成虚假诉讼，且执行实施法官对是否属于虚假诉讼也有更多的实务经验。而且，如果构成刑事责任，由执行实施部门直接移送公安机关，从程序上也更加顺畅。
再次，前置程序以初步审查结果来决定由哪一方限期提出诉讼。有学者曾指出，如果申请执行人不同意案外人的异议请求，则由案外人提起执行异议之诉。这样做的好处是标准明确。但一律由案外人提起诉讼，则明显会加重案外人的负担。笔者认为，以初步审查的结果来决定谁来提起诉讼更为合理，规则参考如下：执行法院查封被执行人名下的或由其占有的财产后，案外人提出异议，要求排除强制执行的，执行法院应通知申请执行人，让申请执行人限期答复是否同意案外人的异议请求。申请执行人不同意的，执行法院对案外人异议进行初步审查，经初步审查认定案外人异议不成立的，通知案外人限期提起执行异议之诉；认定案外人异议成立的，则通知申请执行人限期提起执行异议之诉。执行法院查封案外人名下或由其占有的财产，案外人提出异议，要求阻却执行的，执行法院应通知申请执行人，让申请执行人限期答复是否同意案外人的异议请求。申请执行人不同意的，执行法院不再进行审查，直接通知申请执行人限期提起执行异议之诉。
最后，前置程序以执行法院的初步审查结果来决定是否继续执行。执行法院决定由申请执行人限期提出执行异议之诉的，应通知申请执行人提供担保或者在诉讼中申请保全，否则法院将停止执行。执行法院决定由案外人限期提出执行异议之诉的，应通知案外人限期提供担保，否则法院将继续执行。
四、一些结论性意见
任何一项司法程序的设立都要以符合司法实践为前提。从当前执行实践来看，一方面要保留案外人执行异议程序，因为案外人执行异议程序确实有一定的案件分流的作用，能够保护少数案外人更及时地实现权益保护；另一方面也要对案外人执行异议程序进行优化，使之与当前的司法实践相协调。
原载于｜《人民法院报》2022年04月13日第07版
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