当前调解制度存在的问题分析及建议

当前调解制度存在的问题分析及建议

作者：偃师市人民法院 王双喜 李秀春

调解制度是我国民事诉讼中最具中国特色的一项制度，它能够及时、有效、彻底地解决民事权益纠纷，提高办案效率，减少诉讼成本，对于及时化解矛盾，维护社会稳定，促进经济的发展曾经发挥了巨大作用，也是目前我国法院运用最多的一种处理民事诉讼的结案方式。调解是我国人民司法工作的优秀传统和宝贵财富，为贯彻党的司法工作群众路线，化解矛盾纠纷，促进安定团结，维护和谐稳定，发挥了独特的作用，产生了广泛的影响，被赞誉为“东方经验”。 构建和谐社会就要有效减少社会纠纷，平复人民内部矛盾。和谐社会的建设离不开法律的有效实施和司法的良好运作。落实到人民法院的工作范畴，其重要一点就是要解决好民事纠纷，化解当事人之间的矛盾，使当事人服判息诉、社会恢复到安定有序的状态，以达致社会的和谐。可是，近年来随着审判方式改革的进行，现行调解制度日益暴露出它的局限性和诸多弊端，法院调解在实践中遇到了种种问题，影响了调解功能的发挥，应当对其进行完善和改进。本文对调解制度进行了分析，指出了存在的问题，提出了改进的建议。

一、法院调解制度的含义及特点

（一）法院调解制度的含义：法院调解是指在人民法院审判组织的主持下，双方当事人自愿平等协商，达成协议，经人民法院认可，终结诉讼程序的诉讼活动。按此定义，我们可以看到法院调解的两方面含义：一是指审判人员在审理过程中对当事人进行的法律讲解及对当事人的思想进行疏导工作；二是指审判人员引导双方当事人进行平等协商最终达成一致协议终结诉讼的活动。法院调解的性质：1、法院调解在法院受理案件之后判决作出之前进行的一项活动；2、审判人员调解过程中居于主导地位，其在调解中的指挥、主持和监督，是人民法院行使审判权的一种具体体现；3、调解协议必须经过人民法院审查确认才能发生法律效力。从这三点理解，法院调解实际上是法院的一种职权行为——即在当事人自愿基础上的职权行为，法院调解是人民法院的一种审理活动，具有审理的性质。

（二）我国法院调解制度存在以下方面特点：1、性质方面，我国法院调解制度是一种国家干预的诉讼活动和结案方式；2、在适用的原则方面，我国的法院调解必须遵循自愿原则，查明事实、分清是非原则和合法原则；3、在调解的主体方面，我国法院调解由法官征询当事人的意愿后主持并居中调解；4、在调解效力方面，我国的法院调解在调解书送达双方当事人之前，效力是不稳定的，只有双方当事人签收后才发生与判决书相同的法律效力。如果一方当事人反悔拒绝签收，则调解无效，诉讼继续进行。由上可看出，我国法院调解采用的是职权主义原则，国家可以干预公民的处分行为。

二、现行调解制度存在的问题及原因

调解制度在我国的长期法律实践中发挥了重要的作用，然而随着时代的发展，也逐渐显露出其不尽完善之处。

（一）调解原则的规定不尽合理。我国《民事诉讼法》第85条规定，人民法院审理民事案件，根据当事人自愿原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。这一规定确定了法院调解民事案件的三个基本原则：第一，自愿原则；第二，合法原则；第三，查明事实，分清是非原则。这三个基本原则中“查明事实分清是非”原则争议较大，而前两原则基本合理，但都不同程度地存在着忽视当事人权利的错误倾向，在此逐一加以分析。调解的本质特征是始终尊重当事人意志，使当事人在自愿的前提下参加调解过程，在互谅的基础上达成共识，从而使纠纷得以解决。自愿原则正体现了调解的这一本质特征，作为调解的基本原则之一，本不应有任何异议，但如前所述，我国调解制度采用的是职权主义原则，调解是作为法院的一种结案方式，法官在调解过程中起主导作用，导致了法官的作用大而当事人作用小，法官主动而当事人消极，法官权力大而当事人权利小的职权主义诉讼格局，使得法律规定的自愿原则难以很好的实现，在司法实践中经常出现非自愿的强制调解现象。调解由于其简便快捷，成为许多法官青睐的结案方式，为了追求高结案率违背当事人意志进行调解或迫使当事人接受非自愿达成的调解方案。调解追求的不是法律上的公平合理，合法原则是为了防止损害第三方利益的恶意调解。如果当事人自愿放弃部分权利以尽快解决纠纷，也是其两相权衡之后，认为于己有利而决定的。因而应尊重当事人对自己权利的处分，不应以法律错误或显失公平为由干预调解。查明事实，分清是非无助于调解的达成，也并不现实。案件事实与是非是否清楚实际上与调解的合法性或有效性并没有必然联系。因为若强调事实清楚分清是非则须进行严格调查，从而耗时、耗资，牺牲程序利益。当事人选择调解方式解决其争议，是由于调解的经济效益，而非查明事实，分清是非。过于强调查明事实，分清是非混淆了调解与审判的区别，缺乏实际操作性。

（二）调解程序的设定不健全。1、庭前调解的适用条件不规范、不明确。法院调解可在诉讼终结前的任何阶段进行，法官启动调解程序的随意性较大，承办法官与合议庭认为必要时可以随时组织当事人调解，造成诉讼调解中法官中心地位和主导作用过于突出，双方当事人诉讼权利受到一定压制，当事人自由选择纠纷解决方式的诉讼权受到侵害，同时也为“强制调解”、“恣意性调解”留下了广泛的空间，失去法院调解所具有的独特的公正价值。因此，有必要对调解的前提条件作一个更明确、更具体化、更适合司法实践的规定，使之符合公开原则之规定。2、在调解的主体上，目前法律并没有规定具体的调解主体。《民诉法》第86条规定人民法院进行调解可以由审判员一人主持，也可由合议庭主持，但从司法实践看，为提高办案效率，法院调解几乎百分之百由审判员一人主持。即使是适用普通程序审理的案件，合议庭进行调解也仅仅是流于形式，实际上是由承办人一人说了算。这就容易造成办人情案、关系案，甚至造成严重侵犯一方当事人权利的情况。3、在调解的期限上，法律没有明确的规定。《民诉法》规定，“调解不成的应及时判决”，但并未规定调解的期限，往往是当事人已经就某一事实明确表态不能接受调解，而法院仅仅以调解没有期限的规定进行拖延，使当事人在心理上造成疲态，从而不得不接受调解的结果。4、调审合二为一。我国法院调解实行的是调审结合模式，即调解与审判相互结合，调解和审判可以动态转换、交互运行，这种调解模式和运转机制有避免重复劳动、提高审判效率的优势，但从另一角度看，调审结合的调解模式在实践中必然引起调解和审判二者价值的矛盾与冲突。由于调解人员具有双重身份及地位上的优势，以合意为基础的调解常常演变为法官主持引导下的强制性调解，并直接给当事人形成心理上的压力，影响当事人自由合意的形成，结果是以调解形式得出判决结果。5、法官的自由裁量权得不到有效限制。我国《民事诉讼法》第88条规定“调解达成协议，必须双方自愿、不得强迫。调解协议的内容不得违反法律规定，”同法第91条规定：“调解未达成协议或者调解书送达前一方反悔的，人民法院应当及时判决”。然而，由于案件审理期限和法官的情感原因，尽管当事人也可以拒绝在协议上签字，但其付出的代价可能是无法估算的，那就是“审而不决”，或是在同一法官审判时得不到公正判决。6、调解无审级限制。只要当事人自愿，不管是一审、二审还是再审，任何审判阶段都可以依法进行调解。从表面上看，这是对当事人诉权的保护，也是鼓励用调解的方式平息纷争，促使各方友好相处。但实质上无审级限制的调解掩盖了这样一个矛盾，当判决结果对双方当事人都不利时，当事人往往通过调解来修正判决对他们带来的不利后果。当事人合意推翻一审或已生效的判决，损害了法院判决的权威性。因为法律设置二审、再审程序的目的是纠正一审或已生效裁判的错误，不是为了给当事人再提供一次调解的机会。从审级分工职能要求而言，只要一审或已生效裁判实体正确，程序合法，就应当驳回上诉或申诉，这是二审或再审对一审或已生效裁判的应有态度，也是严肃执法和维护法制统一的必然要求。7、变相剥夺了当事人的上诉权，限制了上一级法院的司法监督功能。法院调解与判决在对待案件结果的正当性原理的态度上截然不同，调解解决的正当性，并非来源于解决方案严格基于法律形成，而是来源于当事人双方对解决方案的认同。我国《民事诉讼法》第89条规定“调解达成协议，人民法院应当制作调解书，调解书应当写明诉讼请求、案件的事实和调解结果。调解书经双方当事人签收后，即具有法律效力。”调解协议一经生效，即表明当事人之间的争议已经解决，产生与生效判决同等的效果，除个别特殊案件外，不得再行起诉、上诉，因而审判监督机制难以发挥作用。同时，由于调解协议或送达回让上的签字属于自愿，当事人即使心有不甘也无可奈何。而且正是由于这种“自愿”，除严重违反程序外，使当事人无法提出充分证据，从而导致再审的机会几乎为零。8、调解过程不够公开，缺乏监督机制。现行调解制度多由审判员一人主持，可说是社会监督的盲区，且达成协议后不适用上诉及抗诉程序。因此借调解进行司法腐败具有很大的隐蔽性。审判公开是诉讼民主化的内在要求，它既适用于庭审也适用于调解，有必要对调解的前提条件作一个更明确、更具体化、更适合司法实践的规定，使之符合公开原则之规定。

三、对于完善我国调解制度的几点建议

首先，在调解程序中，弱化职权主义色彩，强化当事人对诉讼的支配权。案件审理的方式是调解还是判决，应当由当事人自由选择，只有在当事人各方均表示同意调解的情况下，法官才能启动调解程序，当事人未要求调解或有一方当事人拒绝调解时，法官无权主动召集当事人调解，而应当进行判决。可以考虑由当事人提出书面申请后再决定采用合种审理方式。对于当事人提出的申请，法院必须进行调解，如法院拒绝接受，应书面裁定驳回，当事人对该裁定有上诉权。

其次，在调解主体上，建议在立法中明确调解的主体可以由法院之外的第三人进行。该第三人可以是律师或由法院认可的其他公民，可以将上述人员列成一份名单，由当事人自行选择调解人。对上述调解人的认可资格可以参照《仲裁法》关于仲裁员资格的认定。

第三、明确调解期限。规定若干次调解不成之后，或调解超过一定时限时，必须进入审理阶段。既可防止法官审而不决，也可防止当事人恶意拖延诉讼。

第四、实行“调审分离”。可以借鉴西方国家法官职能分工具体化的做法。即把整个诉讼过程分为审前程序和审判程序两个相对独立又相互联系的阶段，负责调查、和解、对审前程序管理官与负责开庭、裁判的法官分而设之，有的法院还设有专事和解的法官，以此避免审判法官因开庭前与当事人接触而产生的先入为主与偏见，保证裁判的公平、公正。这种做法在我国法院体制改革过程中已被一些法院参照采用。法官职能的细化有效地防止了审判法官不公不廉行为的发生，保证了法院调解时当事人的合意免受审判权的干涉，有利于调解功能的发挥。

第五、缩小调解适用范围，维护判决权威。调解的适用范围主要涉及两个方面，一是适用案件范围，二是适用阶段范围。前者除现行法律规定不适用调解的案件之外，还应包括以当事人无处分权为标的的案件及重要权利人未参与诉讼的案件。对于后者本人主张法院调解应限于一审判决之前，在其它诉讼阶段不宜再启动调解程序，这有利于防止当事人诉讼权利滥用，节约诉讼成本，也有利于杜绝法官不适当行使职权，维护公正判决的权威，使当事人认真对待和重视一审程序，发挥一审法院查明事实、分清是非的应有作用。

第六、提高调解的透明程度。调解同样可实行公开，人民陪审员可以参与调解。上文所述的以法院外第三人作为调解也可促使调解公开化。

第七、“事实清楚，分清是非”不作为调解原则。如前所述，事实清楚，分清是非无助于调解的达成。且要做到“事实清楚，分清是非”，势必使法官在调解中权限过大。易导致压制型调解的出现。

综上所述，调解制度是我国在长期的司法实践中创造的一项独特的法律制度，发挥了重要的作用，并且仍然具有旺盛的生命力。对于我国调解制度逐渐暴露出一些不足，我们应广泛借鉴世界各国的有益经验，建立一种以个人自治为主，国家干预为辅的调解制度。