《人民司法案例》：行政处罚事先告知制度的理解与适用
作者∣吴彩丽 顾建兵
作者单位∣南通市中级人民法院
原载∣《人民司法（案例）》2023年8期
【裁判要旨】
公安机关作出行政处罚前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的权利，告知应当及时、全面、准确。公安机关在行政处罚告知过程中，应给予当事人行使权利的必要合理期限。在当事人是否行使陈述、申辩权存有疑问时，应当作有利于当事人的理解，保障其权利得到充分行使。
案号 一审：（2021）苏0691行初315号 二审：（2021）苏06行终723号
【案情】
原告：周玉田。
被告：江苏省南通市海门区公安局。
第三人：汤建华、王琴。
周玉田与王琴原系夫妻关系。周玉田户和案外人周玉堂户因宅前场地分割存在纠纷。2020年10月9日，汤建华应周玉堂邀请，帮助其在两户宅前场地上划线切割，因周玉田、王琴不认可上前阻止，后发生肢体冲突。其间，王琴对汤建华纠缠后，汤建华用脚将王琴绊倒，致使王琴受伤。周玉田见状，上前将汤建华推倒致其受伤。当日，周玉田报警，海门区公安局于次日受理，并先后对汤建华、周玉田、王琴及在场的周玉堂等多人询问，调取现场监控视频。事发当日，汤建华即被送至南通市海门区人民医院治疗，并于10月16日出院，诊断为多发软组织挫伤。经鉴定，汤建华的损伤程度构成轻微伤。
经南通市公安局批准，海门区公安局于2020年11月8日延长办案期限30日。2021年1月4日下午，海门区公安局在派出所内向周玉田履行处罚前告知程序，其中载明的行政处罚内容为：“你的行为侵犯了他人的人身权利，构成殴打他人，根据治安管理处罚法第四十三条第一款规定，依法在‘处五日以下拘留或者五百元以下罚款’的处罚幅度内对你进行处罚”。周玉田在阅读后表示异议，拒绝签字并离开派出所。当日，民警通过短信形式再次督促周玉田提出陈述申辩意见，14时17分左右，周玉田电话联系办案民警，要求给2-3天时间陈述意见。1月5日上午，周玉田短信回复民警已经将陈述申辩意见邮寄给海门区公安局。当日，海门区公安局作出海公（正）行罚决字（2021）1号行政处罚决定：2020年10月9日下午，在南通市海门区正余镇新桥村八组，周玉田家与周玉堂家因两家门前场心分界问题发生纠纷，后双方发生肢体冲突。在冲突过程中，周玉田看到王琴倒地受伤后，将汤建华推倒，并致汤建华受伤。经鉴定，汤建华的损伤程度为轻微伤。根据治安管理处罚法第四十三条第一款之规定，给予周玉田罚款300元的处罚。
周玉田不服，提起行政诉讼，请求法院判决撤销海门区公安局作出的海公（正）行罚决字（2021）1号行政处罚决定。
【审判】
江苏省南通经济技术开发区人民法院经审理，撤销海门区公安局于2021年1月5日作出的海公（正）行罚决字（2021）1号行政处罚决定。
一审宣判后，海门区公安局不服，提起上诉。
南通市中级人民法院经审理认为，本案周玉田在行政处罚告知笔录拒绝签字后离开，该行为虽不值得提倡，但不能视为周玉田表示放弃陈述、申辩权。况且，周玉田于当日下午即电话联系办案民警，明确要求给予2-3天的时间准备陈述意见，后于1月5日寄送陈述申辩书并短信告知民警已将陈述申辩意见邮寄海门区公安局。但海门区公安局在知晓上述事实的情况下，仍于1月5日作出被诉行政处罚决定，显然未能正确对待和有效保障周玉田的陈述、申辩权，违反法定程序，应予撤销。本案海门区公安局在行政处罚前告知周玉田将“在‘处五日以下拘留或者500元以下罚款’的处罚幅度内进行处罚”，这一告知没有明确行政处罚的具体内容，而是让行政当事人在行政处罚种类和幅度内猜测将可能受到何种行政处罚，显然不属于有效的告知，不符合法律规定。因此，海门区公安局作出被诉行政处罚决定的处罚前告知程序亦属违法，法院一并予以指出。
南通中院二审判决驳回上诉，维持原判。
【评析】
因行政主体在行政法律关系中处于绝对的支配性地位，强调行政行为告知的义务性具有不言而喻的法治意义，行政行为的告知具有附属性、程序性、裁量性等基本特征。行政行为本身与告知行为之间存在主从关系，行政行为告知存在的问题将会影响行政行为本身的法律效力，故行政告知行为具有独立的程序法价值。[1]
行政处罚是行政执法中较为常见、处罚范围较广、同时也是最有可能侵犯当事人合法权益的行政行为。实践中，部分处罚机关未能充分意识到行政处罚事先告知的重要价值，存在告知“走过场”、敷衍告知、告知不全面、不合法等情形，进而影响行政处罚决定的合法性，故有必要厘清行政处罚事先告知的程序价值、内容要求和司法审查标准。
一、行政处罚事先告知的程序价值
法治行政的核心在于保持法律对行政的控制，而这一目标只有借助行政程序的作用才能实现。[2]行政程序的基本功能体现为对行政行为的规范和制约，行政程序的最重要价值就是确保实体的公正。具体到行政处罚事先告知制度，其主要的程序价值体现为：
1.保护当事人合法权利。行政处罚是典型的负担性行政行为（不利行为），潜藏着侵害当事人（包括行政行为直接针对的行政当事人，还包括利益受影响的利害关系人）合法权益的危险。当事人有权知悉可能影响其合法权益的行政行为，作出不利决定前听取当事人意见，也是现代法治的基本原则。在程序上保障当事人的知情权、参与权，给予当事人对处罚的事实、理由和依据等进行陈述、申辩的机会，使当事人在行政行为作出的过程中，而不是通过事后的救济，即可开始维护自身的合法权益。
2.保障实体公正、合法。事先告知“是行政处罚决定的正确作出、行政处罚程序合法的重要条件”。[3]处罚前告知程序能够有效运作，既是对当事人享有权利的充分保障，也是确定行政处罚公开性、公正性、合法性的前提和基础，实现实体合法的一个根本保证。遵循法定的程序进行行政处罚，亦能规范和制约行政权，有效防止行政主体在实施处罚过程中恣意裁量、滥用职权等行为的发生。
3.增强行政执法理性，防止执法错误。行政处罚过程中，私权利与公权力天然对抗，当事人必将竭尽全力对处罚过程中可能存在的错误、漏洞发起攻击。事先告知制度也给行政机关一个充分听取相对人陈述和申辩、防止执法错误的机会，有助于行政机关进一步查明案件事实、准确适用法律，不断增加处罚透明度，增强行政执法理性。
二、行政处罚事先告知的内容要求
一般而言，对当事人作出不利行政行为的事先告知应包括如下内容：①当事人的基本情况；②拟作出不利行政行为的内容及其事实依据、法律依据、裁量因素等；③当事人享有陈述和申辩的权利以及其他相关权利；④提出陈述和申辩的形式、期限以及逾期不提出的法律效果；⑤其他必要的事项。总之，对于受不利决定影响的当事人而言，告知内容应具体明确，获得的相关信息能令其行使防御权。[4]
2021年7月15日，新修订的行政处罚法开始实施。该法第四十四条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。根据该条款，处罚前的告知事项主要包括以下五方面：1.拟作出的行政处罚内容，从文义上理解，指拟对当事人作出何种具体处罚；2.作出行政处罚决定的事实，即所认定的违反行政管理秩序的行为及事实依据；3.作出行政处罚决定的理由，包括行为后果、责任的确定等；4.作出行政决定的依据，即所适用的法律、行政法规、地方性法规和行政规章及其具体条文；5.当事人依法享有的程序性权利，如陈述权、申辩权、要求听证权等。尽管该条规定未明确需告知当事人陈述和申辩的形式、期限以及逾期不提出的法律效果，但为落实陈述、申辩制度，提高行政效率，告知上述内容亦属必要。
实践中，对于告知行政处罚内容的理解，有的行政机关认为仅需告知处罚种类和幅度即可，无需具体到天数、数额等。如本案中，公安机关仅告知当事人“拟在处5日以下拘留或者500元以下罚款的处罚幅度内处罚”。笔者认为，此种告知不能视为有效告知。处罚前告知的处罚内容不仅应包括拟作出处罚的种类、幅度，还应明确告知具体的处罚幅度。主要理由为：
1.符合体系解释。新行政处罚法第四十五条第二款规定：“行政机关不得因当事人申辩而给予更重的处罚。”新法将旧法规定的“不得因申辩加重处罚”修改为“更重的处罚”，意味着行政机关既不能因当事人申辩从重处罚也不能加重处罚。具体而言，即不得在处罚种类和幅度上比申辩之前更为严厉，也不得在同一处罚种类和幅度内给与更重的处罚。毫无疑问，新行政处罚法的规定更为规范合理，对当事人的权利保护更加周延。如果在告知程序中，行政机关没有明确告知行政当事人拟作出的行政处罚的具体内容，那么，“更重的处罚”就失去了对照比较的对象，而行政当事人亦不具备以此为由抗辩的可能性。所以，行政机关告知的处罚内容应明确到具体天数、数额等内容。
2.保障陈述、申辩权的应有之义。行政当事人获知拟作出行政行为的全部内容是其向行政机关陈述和申辩的前提。行政当事人只有知悉行政机关拟作出行政处罚行为的全部内容，才能针对该行政处罚行为的合法性和合理性有效地行使陈述和申辩权。如果不告知拟作出行政处罚的具体内容，仅告知处罚种类和幅度，行政当事人的陈述和申辩就缺乏完整性和针对性，一定程度上剥夺了行政当事人的陈述申辩权。
三、对行政处罚告知内容的司法审查
告知是行政处罚实施机关在作出行政处罚行为之前必须履行的程序性义务，不告知或者告知不符合法律规定，都可以构成行政处罚行为可撤销的理由。具体而言，对告知内容的司法审查可以从以下二个方面来把握：
（一）告知是否及时、全面、准确
及时是对告知时机合理的要求。行政处罚法对于处罚事先告知并未限定具体期限，只规定应当在作出行政处罚决定之前告知。处罚机关应当根据不同程序、不同内容的处罚决定合理确定事先告知的时间，如简易程序可以当场告知，并当场听取当事人的陈述与申辩；依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的处罚，也需遵守行政处罚法第四十一条规定的“及时告知当事人违法事实，并采取信息化手段或者其他措施，为当事人查询、陈述和申辩提供便利”，普通程序应当给当事人预留合理的期限准备陈述、申辩以及行政机关复核的时间，处罚前依法需要听证的，还应预留当事人申请听证及组织听证的时间。
全面是指告知的内容应当完整、明确、具体，包含行政处罚所依据的事实、理由、法律依据和具体的处罚结果，以及当事人依法享有陈述、申辩、要求听证等权利。上述5个方面是告知内容不可缺少的要素，遗漏任何一项告知内容，都属于未全面履行告知义务，将会产生相应的后果。实践中，存在处罚决定不进行理由阐述，直接依据法律规定得出处罚结论的情形，此种告知亦不符合法律要求。
准确是指告知的处罚内容、所依据的主要事实、理由、法律依据与正式的处罚决定应当保持一致。行政机关履行事先告知义务，不仅仅是为了在形式上满足程序合法的要求，更应该把保障当事人充分行使陈述、申辩权作为履行告知程序的目的。法律对处罚事先告知的次数并没有限制，如果主要事实、理由、法律依据、对当事人处罚的内容等发生了变更，则应当重新履行告知的法定义务，重新保障当事人的陈述、申辩权等权利。
（二）兼顾权利保障和行政效能的统一
对告知程序的审查，应兼顾维护公民合法权益与保障行政效率，以实现有原则的灵活性。一方面，当事人收到行政机关作出的处罚告知后，应当在一定合理期限或者指定的期限内行使权利，逾期未行使或者明确放弃行使的，应当肯定行政机关可以径行作出处罚决定。当然，当事人明确放弃陈述或者申辩权的，行政机关应当提供证据证明。另一方面，在当事人未明确表示放弃行使陈述、申辩权或者行政机关不能确定当事人是否要提出陈述、申辩的情形下，应当作有利于当事人的理解，仍然要给予当事人一定合理期限或者指定期限，以便其行使陈述、申辩权。
本案中，被诉处罚决定未明确限定当事人提出陈述、申辩的期限，原告在处罚前的告知笔录中明确表示对处罚有异议，并于当日下午联系民警要求给予2-3天的时间准备意见，原告要求行使陈述、申辩权的期限合理。原告在合理期限内发短信告知民警，已将陈述申辩意见邮寄至被告，被告在知晓上述事实的情况下，仍于收到短信当日即作出行政处罚决定，显然未能有效保障原告的陈述、申辩权。被告在审理中辩称原告在处罚前的告知笔录中并未提出有效的陈述、申辩意见，也不能确定原告是否真的邮寄了陈述、申辩意见书，故而作出处罚决定。显然，此种理解不当限缩了原告行使陈述、申辩权的期限，漠视原告享有的陈述、申辩权利，不符合保障原告程序权利的法定要求，故法院判决撤销了处罚决定。
【注释】
[1]章剑生：“论行政行为的告知”，载《法学》2001年第9期。
[2]皮纯协：《行政程序法比较研究》，中国人民公安大学出版社2000年版，第506页。
[3]姜明安主编：《行政程序研究》，北京大学出版社2006年版，第166页。
[4][日]室井力等：《日本行政程序法逐条注释》，朱芒译，上海三联书店2009年版，第130页。
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