最高法判例：承租人与征收补偿行为之间的利害关系
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☑ 裁判要点
在房屋征收补偿案件中，通常而言，补偿的对象是被征收人，即房屋的所有权人，承租人与征收补偿行为不具有利害关系，因而不能成为行政诉讼的适格原告。但如果承租人在租赁的房屋上有难以分割的添附，且以其所承租房屋依法进行经营活动，那么在该房屋被征收时，对于承租人提出的室内装修、机器设备搬迁、停产停业等损失，依法应予考虑，此时承租人与征收补偿行为之间应视为具有利害关系，可以作为原告提起诉讼。
☑ 裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2019）最高法行申13115号
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：章丘市冠泉商务宾馆。
被申请人（一审被告、二审上诉人）：山东省济南市章丘区人民政府。
被申请人（一审第三人、二审上诉人）：章丘市种业有限公司。
再审申请人章丘市冠泉商务宾馆（以下简称冠泉宾馆）因诉被申请人山东省济南市章丘区人民政府（以下简称章丘区政府）确认征收补偿协议无效一案，不服山东省高级人民法院（2019）鲁行终112号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
山东省济南市中级人民法院一审查明：2009年10月31日，冠泉宾馆当时的经营者冯明道与章丘市种业有限公司（以下简称种业公司）签订《房屋租赁合同》，约定租赁种业公司位于章丘市××××号办公楼的西侧大部分房屋包括1楼四间、2-4楼各9间、5楼整层以及部分停车位从事酒店经营，租期为15年。该房产有合法产权证，所涉土地为国有性质。承租期间，冠泉宾馆为经营需要对承租房屋进行了装修、改造和提升，增设了部分家电及附属设施并一直正常经营。另查明，2015年9月30日，中共章丘区委、章丘区政府联合发文，成立章丘市旧城（村）改造指挥部。因济青路两侧整治提升项目和章丘区城北综合体建设的推进需要，2016年12月7日，章丘市旧城（村）改造指挥部与种业公司签订《征收补偿协议》，“就位于章丘市××路北侧（××）现属于商业、工业用途所使用的土地、房屋及其他建筑物、附属物补偿事项”达成协议，约定“2017年1月27日前，种业公司将征收范围内涉及的所有房屋全部腾空并全部拆除完毕……拆除后的土地由国土部门按相关程序收储。”协议约定了被征收单位补偿（含土地使用权、房屋及所有附属物）总额为人民币45685594.51元。涉案房屋于2017年3月被拆除，该协议现已履行完毕。又查明，2017年2月22日冯明道出具《承诺书》，载明：“章丘市种业有限公司：今收到宾馆搬迁补助费（含装修补助费）叁拾万元整。现承诺收到补助费五日内即2017年2月26日前搬迁完毕。若不按时搬迁，愿意赔偿因此给该公司带来的损失。”次日，冯明道与种业公司交接30万元收条一张，事由栏标注为“搬迁补偿费”。其后，冠泉宾馆对章丘市旧城（村）改造指挥部与种业公司于2016年12月7日签订的《征收补偿协议书》不服，提出其在承租期间投入大量资金和精力进行了装修、改造和提升，增设大量空调等家电及附属设施，而章丘区政府实施征收但未予告知，没有对其承租房屋内装饰装修及附属设施进行调查登记、依法评估，其没有得到相应的搬迁费、过渡费、停产停业损失等经济补偿款项，该《征收补偿协议书》程序违法，损害其经济利益，应确认无效等一系列主张，故诉请人民法院依法判决确认章丘市旧城（村）改造指挥部与种业公司签订的《征收补偿协议书》无效。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、第二十五条第一款的规定，提起行政诉讼的原告应当是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。在征收过程中具有原告资格的应当是征收行为的相对人或者与征收行为具有利害关系的公民、法人或者其他组织。一般而言，承租人与房屋征收行为之间不具有利害关系，不能成为行政诉讼的原告。但是如果用于经营的房屋被征收，承租人在行政补偿中提出的室内装修价值、机器设备搬迁、停产停业等损失，与补偿决定之间具有利害关系，此时承租人可以作为原告提起诉讼。承租人完成的室内装饰装修和改扩建项目的价值、经营用设备等的搬迁费用、停产停业损失等，应当依法补偿给承租人。本案中，冠泉宾馆在承租种业公司的房屋后，为实现经营目的进行了装饰装修及改造，增设了必要的家电及附属设施等。涉案房屋被征收时，租赁期限尚未届满。2016年12月7日，章丘市旧城（村）改造指挥部与种业公司签订《征收补偿协议书》时，就涉案房屋征收补偿的相关事项，没有将该房屋承租人即冠泉宾馆列为补偿协议相对人，未能顾及对涉案房屋已实际装修改造并经营的承租人之相关利益，属于遗漏征收补偿对象，程序不当。且该协议对相关项目补偿的价格证据不足，章丘区政府亦未提供涉案房屋系依法征收的证据，故涉案《征收补偿协议书》应予以撤销。因涉案房屋在章丘区政府行政区域内，为保障相关权利人的合法权利不受影响，应由章丘区政府依法在合理的期限内对涉案房屋的征收补偿重新作出处理。据此，一审法院于2018年12月4日作出（2018）鲁01行初764号行政判决：撤销章丘市旧城（村）改造指挥部与种业公司签订的《征收补偿协议》；由章丘区政府于本判决生效后三个月内就涉案房屋的征收补偿事项重新作出行政行为。章丘区政府和种业公司不服，上诉于山东省高级人民法院。
二审法院另查明：冠泉宾馆当时的经营者冯明道与种业公司签订《房屋租赁合同》，第十条免责条件约定“1.因不可抗力原因致使本合同不能继续履行或造成的损失，甲、乙双方互不承担责任。2.因国家政策拆除或改造已租赁的房屋，合同自动终止，使甲、乙双方造成损失的，本着物权法规定，产权楼房补偿归甲方，装修补偿归乙方。3.因上述原因而终止合同的，租金按照实际使用时间计算，不足整月的按天数计算，多退少补。”
二审法院认为:《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”根据上述规定，征收国有土地上的房屋，补偿对象为房屋所有权人。本案中，政府征收对象系第三人种业公司房屋及其他建筑物、附属物，并收回土地使用权，第三人种业公司系补偿对象，而冠泉宾馆作为承租人并非法律规定的补偿对象。至于冠泉宾馆对房屋的改建、装修损失，属于民事法律关系调整的范畴。冠泉宾馆与种业公司已就房屋拆除后合同终止以及拆迁补偿问题作出过约定，后双方经协商，种业公司向冠泉宾馆支付30万元，冯明道亦出具《承诺书》载明“章丘市种业有限公司：今收到宾馆搬迁补助费（含装修补助费）叁拾万元整。现承诺收到补助费五日内即2017年2月26日前搬迁完毕。若不按时搬迁，愿意赔偿因此给该公司带来的损失。”因冠泉宾馆并非征收补偿对象，与案涉《征收补偿协议》不存在利害关系，其起诉依法应予驳回。综上，一审判决适用法律确有错误，依法予以纠正。章丘区政府、种业公司的部分上诉理由成立，予以支持。据此，二审法院于2019年5月8日作出（2019）鲁行终112号行政裁定：撤销一审行政判决，驳回冠泉宾馆的起诉。
冠泉宾馆不服，向本院申请再审，请求依法撤销二审行政裁定,发回二审法院重新审理本案。其申请再审的主要事实和理由为:1.再审申请人对涉案房屋享有装修、改造等添附性财产权益，同时还存在停产停业等经营性损失，故再审申请人明显与涉案征收补偿行为具有利害关系。2.最高人民法院对类案的原告主体资格问题已经有明确裁判意见，且一审法院也认定再审申请人具有原告资格，二审裁定与最高人民法院的裁判精神明显相悖。3.二审法院裁定驳回起诉，将在客观上造成再审申请人的重大财产性损失无法获得补偿及无法寻求救济的后果。4.涉案《承诺书》只是再审申请人与种业公司之间就《房屋租赁合同》解除、由种业公司对再审申请人相关的合同损失给予补偿的约定，依法不能视为章丘区政府对再审申请人支付的征收补偿。
本院认为，本案再审立案审查阶段的核心争议系再审申请人冠泉宾馆是否具有原审原告诉讼主体资格，主要涉及对该宾馆与涉案《征收补偿协议》之间有无法定“利害关系”问题的理解与认定。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。换言之，公民、法人或者其他组织只要与被诉行政行为有利害关系，其就具有原告主体资格。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款第二、三项之规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括“因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿”、“因征收房屋造成的停产停业损失的补偿”。在房屋征收补偿案件中，通常而言，补偿的对象是被征收人，即房屋的所有权人，承租人与征收补偿行为不具有利害关系，因而不能成为行政诉讼的适格原告。但如果承租人在租赁的房屋上有难以分割的添附，且以其所承租房屋依法进行经营活动，那么在该房屋被征收时，对于承租人提出的室内装修、机器设备搬迁、停产停业等损失，依法应予考虑，此时承租人与征收补偿行为之间应视为具有利害关系，可以作为原告提起诉讼。本案中，冠泉宾馆在承租种业公司的房屋后，为实现经营目的进行了装饰装修及改造，增设了必要的家电及附属设施等。涉案房屋被征收时，租赁期限尚未届满。因此，承租人虽然不是被征收人，但对于其完成的室内装饰装修和改扩建项目的价值、经营用设备等的搬迁费用、停产停业损失等，依法有权获得合理补偿。一审法院正是循此逻辑作出专门分析后认可了冠泉宾馆对于涉案《征收补偿协议》的诉权和原告主体资格，在这一点上于法有据，并无不当。二审法院在评析征收活动时未能考虑承租人的相关利益，有关冠泉宾馆与种业公司已就房屋拆除后合同终止以及拆迁补偿问题曾作出过约定、《承诺书》载明事项以及冠泉宾馆并非征收补偿对象之推定，缺乏充分的法律和事实依据，不足以完全否定行政机关在组织征收活动中对于作为实际经营者依法应获得的行政补偿权益，确有不当。且经一审法院核实，涉案《征收补偿协议书》对相关项目补偿的价格证据不足，章丘区政府亦未提供涉案房屋系依法征收的证据，故涉案《征收补偿协议书》在实体上亦存争议。二审法院以冠泉宾馆与涉案《征收补偿协议》不存在利害关系、不具备原告资格为由，裁定撤销一审判决、驳回冠泉宾馆的起诉，存在适用法律不当情形，有必要予以纠正，对案件实体争议作出进一步审查。
综上，冠泉宾馆的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款和第一百一十八条之规定，裁定如下：
一、本案指令山东省高级人民法院再审；
二、再审期间，中止原裁定的执行。
审判长 王晓滨
审判员 于 泓
审判员 杨科雄
二〇二〇年十二月二十五日
书记员 李林涛
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