农村土地承包纠纷案件的特点及对策

农村土地承包纠纷案件的特点及对策

作者：郑州高新区法院 刘学

近年来，随着农村经济的持续发展，我国城市化进程的不断加快，尤其是在颁布实施了《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《土地承包法》）等一系列法律法规和政策性文件之后，广大农民的权益保护意识显著加强，农村的土地承包纠纷不断涌现，并且呈现出群体性、复杂性、多样性、容易引发社会不稳定等诸多特点，一些纠纷进入诉讼程序后，给人民法院的民事审判和执行工作带来许多值得关注和研究的东西，应当引起我们审判人员的高度重视，分析其特点和成因，探寻审判规律和解决对策，以化解矛盾，定纷止争，进一步促进农村经济的更快发展。

一、该院一年来受理的农村土地承包纠纷案件的情况

一年来，郑州高新技术产业开发区人民法院共计受理农村土地承包纠纷案件56件，占全部民事案件的5.3%。其中，单个诉讼的案件21件，共同诉讼案件35件，人员最多的有二十户，较少的也达到了六户；涉及土地流转的案件占了较大比例，有35件，占总数的62.5%，土地承包合同履行过程中村民与发包方发生的纠纷18件，占总数的32%，其他公民侵犯土地承包经营权的3件，占总数的5.5%。

二、农村土地承包纠纷案件呈现出的特点

对该院受理的农村土地承包纠纷案件进行归类分析，可以发现此类案件与以往的土地承包纠纷案件相比，呈现出以下几个特点：

第一，农村土地承包纠纷显著增多，因此而导致人民法院受理的土地承包纠纷案件数量也日趋上升。

我国社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，土地作为主要的生产资料，实行公有制，根据宪法第十条的规定，城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。土地作为农民生活的主要来源和基本保障，是农民最基本的生产资料，与农民利益密切相关，农民对土地的渴望是基于其朴素的生存和发展权利，也是农村经济发展的原始动力。由于农业生产存在投资周期长、收益较慢的特点，因此在农业经济尚不发达的阶段，农民在相当长的时间内对固定的土地占有、使用、收益将有助于提高农民的积极性，促进农业经济的快速发展，正是基于此，在上世纪七十年代农民自发地将集体所有的土地分包到户后，国家迅速地以政策性文件认可了以家庭为单位的土地承包经营制度，并在广大农村予以推广，农村土地承包经营制度的确立使广大农民可以在相当长的时间内占有、使用、收益固定的土地，使农民的生活有了基本保障，农村社会趋于稳定。然而，长期以来我国农村的土地承包经营制度中极为重要的一些问题，诸如发包方和承包方的权利义务、承包原则和程序、合同的内容、效力以及解除方式、救济途径等缺少法律规范，各地的做法也不尽统一，漏洞较多。近年来随着改革开放的进一步深入，农村经济的迅速发展，城市化速度的加快，农村人多地少的矛盾日趋突出，人均承包土地量急剧下降，而与此同时，在中央鼓励农村经济发展的政策激励下，一系列政策法规的颁布实施促使土地的收益显著提高，经济利益进一步激发了农民对土地的渴望，而村集体经济组织的利益并不总是和个体成员保持一致，当利益冲突时，村集体经济组织作为土地的所有人和发包人，在发包、流转、收回土地时占主导地位，必然会以其利益为出发点，或者说以多数成员的利益为出发点，利用前些年制度上的欠缺侵犯个体成员的利益，从而引发大量的纠纷和矛盾。作为审判人员，我们在看到农村土地承包纠纷有其产生的必然性的同时，也应当敏锐地觉察到这些纠纷存在的严重性。如果这些纠纷得不到有效解决，将加剧农村的社会矛盾，造成社会的不稳定和动荡，影响经济的发展。

第二、农村土地承包纠纷呈现多元化、复杂性的特点。

长期以来，我国的农村经济较为单一，但是随着具有中国特色的社会主义市场经济的建立，农村经济的不断发展，农村经济呈现出多元化快速发展的特点，具体到土地承包纠纷案件中，就体现在土地承包的主体多元化、承包方式多样性和承包纠纷的复杂性上。土地承包的主体多元化表现在农村土地承包的主体由农村集体经济组织成员扩大到以农村集体经济组织成员以外的个人、法人或者其他组织，尤其是农业科技公司的迅速发展，以及农村合伙的出现，丰富了土地承包合同的主体。土地承包方式的多样性体现在以土地承包为主的土地使用方式发展为承包、流转、租赁等多种形式并存的土地使用方式，农村土地承包经营制度经过多年的探索和发展，并不断地立法予以完善，尤其是2003年3月1日施行的《土地承包法》，以法律的形式认可了土地承包、流转、承包人的权利义务、发包人的权利义务、救济方式和法律责任，从而明确了土地承包方式的多样性，就该院受理的土地承包纠纷案件来看，涉及承包经营权流转或者以租赁的形式转包土地的，就有35案。主体的多元化和方式的多样性，必然导致农村土地承包纠纷的复杂性，增加了人民法院审理此类案件的难度，更应引起审判人员的重视。

第三，农村土地承包纠纷开始呈现群体性的特点。

在以往法院受理的土地承包纠纷案件，多是个体诉讼，而近年来法院受理的土地承包纠纷案件，开始呈现群体性，一案涉及的人员少则几十户，多则上百户，而且每户家庭都有数个家庭成员，这样计算下来，有时一案就涉及上千人，这类案件的结果又与农民的切身利益息息相关，社会影响极大，稍有不慎，就会直接导致社会的不稳定。

第四、农村土地承包纠纷大量存在表明农村土地承包不规范，责、权、利不明确。

我国农村的现状是农民的文化知识普遍不高，法律知识较为欠缺，地区之间发展不平衡，再加上法律宣传的不到位、不普遍，执法工作机制不健全、不顺畅，致使土地承包的过程不够规范，承包主体、程序、权利义务关系以及解决争议的机制不够明确，即使是在《土地承包法》颁布实施后，农村的土地承包依然没有被纳入法制的轨道，还普遍存在主体错误、缺少书面合同、责、权、利不明等情况，就政府机构而言，解决争议的机构——农村土地承包仲裁机构至今仍然没有完全建立，而且其法律地位，仲裁的效力仍然不够明确。

三、农村土地承包纠纷案件审理过程中存在的问题及对策。

农村土地承包纠纷案件诉至法院后，因其存在上述的几个特点，审判人员在审理过程中普遍感觉较为棘手，存在的主要问题概括如下：

1、土地承包、土地经营权流转的主体不合法、不规范，土地承包、流转、解除合同的程序不合法，甚至出现一块土地多个合同的怪现象，容易侵犯农民的合法权益。村集体经济组组织作为集体财产的所有人和管理人，处于强者地位，在土地承包、流转、解除合同的过程中不依法办事，不注重程序，甚至违反民主议事原则和承包人自愿原则，以少数人的意志侵害土地承包人利益，从而导致引发纠纷。而且纠纷一旦成诉，农民往往因为承包手续不完备或者程序欠缺，甚至拿不出书面合同，造成举证困难，人民法院查证困难，事实难以认定。在土地流转过程中，还存在发包方替代承包人违法进行承包经营权流转的情况，某些村集体经济组织违反承包人自愿原则，强制承包经营权的流转，将流转造成即成事实以取得不当利益。

针对上述问题，我们认为，审判人员应当严格依法办案，切实保护农民的合法权益。农业生产是一国之本，农民是农业生产的主力军，我国是农业人口大国，有九亿农民，农民稳则天下稳，农民乱则天下乱，农民富则天下富，农民穷则天下穷。因此，切实保护农民合法权益，符合中共中央的要求，也是出台的一系列法律和政策之根本目的。审判人员在处理农村土地承包案件时，应当严格依法办案，按照《土地承包法》等法律法规的规定审查土地承包、流转的主体、程序以及合同约定的权利义务，尤其是对解除承包合同收回土地的案件，更要审查其条件和程序是否合法，如果发包方不依法行事而侵害农民利益的，应当坚决予以制止。能够停止侵害、返还土地的，应当返还土地；发包方虽有过错，但是土地的实际经营方已经做了大量的投资，返还土地不利于农业生产的，应当让发包方承担相应的民事责任，为农民调整相应的土地，并补偿农民的经济损失。

2、农村土地承包纠纷从仅仅是发包人与承包人之间的纠纷演化为发包人、承包人、转包人、租赁人、实际经营人之间的复杂纠纷，涉及面广，各种利益矛盾纠缠在一起，难以调和。农村土地纠纷诉至法院后，审判人员常常要做大量的调解工作，综合考虑各方意见，平和地解决矛盾，化解纠纷，但是，现在的土地承包纠纷往往不仅仅涉及土地承包双方，还要涉及其他方的切身利益，调解难度明显增大。如该院受理的十几起土地承包经营权的流转纠纷，纠纷双方是承包人和发包人，但是土地的实际经营者农业科技公司已经投入了上百万元开发经营，由于发包人没有按照法律规定，征得承包人的同意，或者承包人以流转合同不是家庭代表签名为由否认合同效力，从而引发发包人与承包人之间的冲突。法院在审理中曾经多次调解，做了许多工作，但是因为一方面是农民的切身利益，另一方面是实际经营者的巨大投入，三方差距很大，最终没有调解成功。本案就是因为承包经营权流转后流转合同已经得到部分履行，实际经营者对土地已经进行了巨大投资，即使土地流转过程存在主体不合法、程序不规范的行为，人民法院认定流转合同无效，土地恢复原状的可能性亦很小，只能从经济损失上予以补偿。

调解被西方法学家称为“东方经验”，有着裁判不能替代的作用，因为我国农村法律知识普遍欠缺，许多农民对诉讼程序还一无所知，甚至还不知道什么是“证据”，更不要说举证规则、举证期限等诸多法律问题了，因此如果审判人员在处理农村纠纷时过分强调当事人主义，法官不注重调解，不调查案情，则农民利益很难得以保障。正因如此，调解在农村土地承包纠纷案件中显得尤为重要，作为审判人员，不能以案办案，只追求结案，不注重处理问题化解纠纷的实际效果，造成“案了事不了，官了民不了”的怪局面，而是应当听取各方面意见，了解各方面的利益所在，抓住主要矛盾，加大调解力度，并加强对基层民事调解委员会的指导工作，争取将纠纷平和地化解在基层。

3、法律宣传不够，在实践中《土地承包法》没有落于实处。

《土地承包法》对土地承包、流转、承包人的权利义务、发包人的权利义务、救济方式和法律责任都作了详尽的规定，切实保护了农民利益，但是在实践中，由于存在文化知识的欠缺、法律宣传不够等主观方面和人口增长、人多地少的矛盾突出等客观方面的因素，农村在土地承包和流转中并未做到严格依照《土地承包法》办事，发包方调整土地或者收回土地较为随意。《土地承包法》考虑到土地投资周期长、收益较慢的特性，规定了耕地的承包期为三十年，并且详细规定了调整土地或者收回土地的条件和程序，然而在广大农村，土地调整、流转的速度过快，有些地方甚至达到了“五年大调整，三年小调整”，不顾及承包人利益，从而导致农民在农业生产中不敢投资、不愿投资，进而影响农业生产的局面。

《土地承包法》的颁布实施解决了土地承包经营体制中的许多问题，最大限度地保护了承包人承包、流转土地的自主性，但是不可否认，这部法律在实践中并未得到完全的贯彻落实，许多地方还存在着有法不依的现象。这一方面说明该法的宣传不够，应当加大《土地承包法》的宣传力度；另一方面也说明该法没有设立监督实施的机构，对违反该法的行为缺乏制裁。

4、法律规定的争议解决机制不顺畅，解决机构不健全。

根据《土地承包法》的规定，土地承包纠纷可以选择协商、调解、仲裁、诉讼四种方式解决，协商、调解、仲裁是诉讼外解决争议机制，如果机制顺畅可以有效地减少诉讼，迅速化解纠纷，防止矛盾扩大。但是协商和调解都要求双方自愿，不具有法律强制力，而仲裁则存在机构设置不健全，仲裁效力不明确的问题。《土地承包法》规定，当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁。多数区、乡（镇）也迅速成立了农业承包合同仲裁委员会，但是至今仍有许多地区没有成立仲裁机构，而一些成立的仲裁机构也没有开展仲裁业务，导致大量农村土地承包纠纷无法进入仲裁，当事人不得不选择诉讼，增加了人民法院的负担。即使当事人选择了仲裁，但是仲裁的性质和仲裁裁决的法律效力还缺乏法律规定，农村土地承包仲裁究竟是法定仲裁还是约定仲裁，没有定性，当事人对农村土地承包仲裁机构作出的裁决不服而向人民法院起诉的，人民法院如何处理仲裁裁决缺少法律规定。仲裁裁决生效后，执行机构也没有确定，从而致使当事人不愿选择仲裁，即使选择仲裁也因存在上述问题而最终还要走上诉讼之路，背离了《土地承包法》的立法本意。此外，刑法还将严重侵占耕地的行为作为刑事犯罪列入严厉打击的对象，刑法第三百四十二条规定，违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金，这样有利于打击非法占用耕地的行为，但是在司法实践中，用刑罚打击非法占用耕地、侵害农民利益行为的案例还不多见，尚需不断完善。

针对这个问题，我们建议立法明确农村土地承包仲裁机构的法律地位，将其确定为法定仲裁，当事人未经农村土地承包仲裁机构仲裁的，不得向人民法院起诉，一方对仲裁裁决结果不服的，可以在一定期限内向人民法院起诉，逾期不起诉的，裁决发生法律效力，当事人可以向人民法院申请执行。这样就必须建立健全农村土地承包仲裁机构，并制定统一的仲裁规则，在机构和人员上予以保障，这样一方面可以有一个常设机构负责贯彻落实并监督《土地承包法》实施，另一方面可以有效减少人民法院受理的农村土地承包纠纷案件，提高处理纠纷的效率。

人民法院作为解决纠纷和争议的司法机关，被人民群众视为公平正义的最后一道防线，处于矛盾的集中点，因此，审判人员在审理农村土地承包纠纷案件时，应当认真分析土地承包纠纷的成因及特点，抓住主要矛盾，严格依法办事，切实保护农民的合法权益，以化解纠纷、解决矛盾为主要目的，耐心做好调解工作，争取法律效果与社会效果的完美统一。