所谓举证责任，准确来说是一种风险，即如果承担了此种责任，无法通过完整的证据以支持自己的主张，就会承担败诉的风险。在民事诉讼中，举证责任的承担比较简单，一般奉行“谁主张谁举证”原则，无论是原告或者被告，只要对方提出足以支持自己主张的证据，想要驳倒即必须举出更具有说服力的证据。但是在行政诉讼领域，绝大部分做出行政行为的资料和证据均被行政机关掌握，相对人想要靠一己之力证明行政行为的违法性简直是天方夜谭。因此，法律对举证责任的分配作出了较为公正的分配。
《行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”根据该条，被告行政机关作出某项具体行政行为，一是要有事实根据，二是要有法律、法规等规范性文件的根据。二者必须同时具备，缺一不可。在诉讼中，行政机关必须首先举证以论证自己行为的合法性，如被告行政机关提供不出事实和法律的依据，证明其作出的具体行政合法，就要承担败诉的后果。
但是，也不意味着行政机关必须承担所有举证责任。《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第二十七条规定，原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；（二）在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实；（四）其他应当由原告承担举证责任的事项。这一条在表述上存在问题，因为原告对于上述事项只是应当举证，不举证不会承担败诉风险，因此用“举证责任”一说并不恰当。
在2002年的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中体现出了对上述问题的修正：第四条第一款为“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”，第五条为“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据”。即均只需提供证据材料。该规定第四条第二款指出，在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。
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