法院审判之上位法优于下位法是法律规范冲突的适用规则

法院审判之上位法优于下位法是法律规范冲突的适用规则

[裁判要旨]

调整同一对象的两个或者两个以上的法律规范，因规定不同的法律后果而产生冲突，应当按照我国《立法法》规定的上位法优于下位法、后法优于前法以及特别法优于一般法等法律适用规则，判断和选择所应适用的法律规范。

（一）案情介绍

原告汪新华系第三人宁昌公司的职工，从事塑料涂覆工作。2002年3月23 日，汪新华和同事徐勋和在车间上中班，徐勋和在换网时发现汪新华突然躺倒在地上，宁昌公司立即将汪新华送到海螺集团公司总医院抢救，该医院诊断为脑出血。后经南京脑科医院诊断为烟雾病。汪新华多次向被告宁国市劳动和社会保障局申请工伤认定，宁国市劳动和社会保障局以汪新华申请工伤认定超过1年的受理时效为由，于2005年8月8日作出《关于对汪新华要求工伤认定申请答复的函》，对汪新华提出的工伤认定申请未予受理。汪新华不服该答复函，于2開5年 9月1日向宁国市人民法院提起行政诉讼。该案经宁国市人民法院审理，作出（2005）宁行初字第22号行政判决，对宁国市劳动和社会保障局作出的该答复函予以撤销，同时判令宁国市劳动和社会保障局依法受理汪新华提出的工伤认定申请并在法定期限内作出工伤认定的决定。宣判后，宁国市劳动和社会保障局不服该判决，向宣城市中级人民法院提起上诉，经该院审理，判决驳回其上诉并维持原判。上述判决发生法律效力后，被告宁国市劳动和社会保障局于2006年6月1 日作出编号为“宁国认定004020060040 ”的工伤认定决定书，对原告汪新华工作期间突发脑出血未予认定为工伤。原告汪新华不服该工伤认定结论，于2006年6 月7日再次向宁国市人民法院提起行政诉讼，要求撤销被告作出的工伤认定决定书，致本案行政纠纷产生。

（二）法院裁决

宁国市人民法院审理认为，根据《工伤保险条例》第53条规定，申请工伤认定的职工对工伤认定结论不服的，可以依法申请复议，对复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。据此，当事人对工伤认定结论不服的，应先申请行政复议，行政复议是提起行政诉讼的必经程序。而《工伤认定办法》第19条规定： “职工或者直系亲属、用人单位对不予受理决定不服或者工伤决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”该条的规定与《工伤保险条例》第53条的规定相抵触。由于《工伤认定办法》属于部门规章，其效力低于作为行政法规的《工伤保险条例》，故本案应按照《工伤保险条例》执行。原告未先行申请复议而直接向人民法院提起行政诉讼，不符合法律规定。宁国市人民法院遂依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第44 条第1款第（7）项和第63条第1款第（2）项的规定，裁定：驳回原告汪新华的起诉。

汪新华不服一审裁定，向宣城市中级人民法院提起上诉。宣城市中级人民法院审理认为，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第97条、第63条第1款第（巧）项，《民事诉讼法》第154条的规定，裁定：驳回上诉，维持原裁定。

（三）争议评析

本案各方当事人对不服工伤认定结论，依法可资权利救济的法律程序和途径应适用《工伤保险条例》第53条的规定，均无异议。本案争议的焦点问题是《工伤保险条例》第53条规定的具体含义应如何理解、该条规定与《工伤认定办法》第四条的规定是否冲突以及上述法律规范如因规定不同的法律救济途径而产生冲突，人民法院如何选择应适用的法律规范。

《工伤保险条例》第53条针对职工或者其直系亲属、职工所在单位不服工伤认定结论的情形，设定了专门的救济程序，该条与之相关的文字表述内容为“有关单位和个人可以依法申请行政复议；对复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼”。本案中，上诉人和被上诉人对上述条款的规定内容在理解上产生歧义。上诉人汪新华认为不服工伤认定结论可直接向人民法院提起行政诉讼，不以申请行政复议为必经程序。对当事人争执的该焦点问题，法院认为，人民法院在裁判案件中对于具体法律规范的应用解释，是人民法院适用法律的重要组成部分。人民法院对于所适用的法律规范，一般按照其通常语义进行解释；有专业上的特殊含义的，该含义优先；语义不清楚或者有歧义的，可以根据上下文和立法宗旨、目的和原则等确定其含义。《工伤保险条例》第53条虽然没有明确规定不服工伤认定结论应当先向行政复议机关申请复议，对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼，但从该条“有关单位和个人．一“对复议决定不服的，可以提起行政诉讼”的规定内容以及该条上下文的整体结构和表述内容来看，一审法院确定行政复议程序是当事人不服工伤认定结论向法院提起行政诉讼的前置程序，符合该条规定的内涵和要义。因而，上诉人汪新华称其依《工伤保险条例》第53条规定，既可以向有关单位申请行政复议，也可以直接向法院提起行政诉讼，与该条规定的内容相悖，依法应不予采纳。

根据我国《行政诉讼法》和《立法法》的规定，人民法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例为法律依据，并可以参照规章。在参照规章时，人民法院应当对规章的规定是否合法有效进行判断，对于合法有效的规章，人民法院应当作为行政案件的审判依据。劳动和社会保障部《工伤认定办法》第19条规定当事人不服工伤认定决定“可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”，赋予了当事人不同法律救济途径的选择权，与《工伤保险条例》第53条规定内含的复议程序前置的内容明显抵触。上诉人称两者之间的规定内容不存在“相抵触”，显然不能成立。鉴于《工伤保险条例》第53条和《工伤认定办法》第19条的规定内容相冲突，两个法律规范的层级和门类各不相同，分属于行政法规和部门规章，且本案中不存在依据《立法法》规定的程序逐级送请有权机关裁决法律规范冲突如何适用法律的情形，因此，一审法院按照我国《立法法》规定的上位法优于下位法的法律适用规则，认定《工伤认定办法》第 19条规定的效力低于《工伤保险条例》第53条，审查、判断、选择《工伤保险条例》第53条作为本案应适用的法律规范，并由此认定上诉人的起诉未经由行政复议的前置程序，不符合我国《行政诉讼法》以及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》确定的起诉条件，对上诉人的起诉从程序上裁定予以驳回，对本案被诉具体行政行为是否合法未进行实体审查，并无不当。上诉人汪新华关于《工伤认定办法》第19条未经法定程序被废除或者修改，人民法院审理行政案件时即应当适用的上诉意见，与我国《行政诉讼法》赋予人民法院在审理行政案件时径行审查规章的规定是否合法有效并决定是否参照适用规章的规定内容不相符，故其上述意见和理由，二审法院不予采信（四）要点提示

[ 2005 ]宁行初字第22号行政判决解决行政争议的性质为不服被上诉人作出的不予受理决定，而本案纠纷的性质为不服被上诉人作出的工伤认定结论。对两种不同性质的行政争议，我国《行政诉讼法》和《工伤保险条例》赋予了当事人不同的法律救济程序和途径，对于劳动和社会保障部门作出的不予受理工伤认定申请的决定，当事人不以行政复议程序为提起诉讼的必要条件，既可以依法申请行政复议，也可以依法直接向法院提起行政诉讼。因此，前案一审法院立案受理并作出实体判决并不能当然成为上诉人据以认为本案一审法院裁定违法的合法根据，上诉人称一审法院同种类型的案件未作出同一处理的意见，没有事实依据。