易世伦等六人诉北京市昌平区城市管理监察大队不履行法定职责案

北京法院参阅案例6号：易世伦等六人诉北京市昌平区城市管理监察大队不履行法定职责案

（2013年10月21日北京市高级人民法院审判委员会第24次会议讨论通过）

关键词 法定职责 中止履行 拖延履行 民事诉讼

参阅要点

查处违法建设属于城管部门法定职责的，当事人提起的排除妨碍民事诉讼，不构成城管部门拒绝履行、拖延或中止履行查处职责的正当理由。

相关法条

《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项规定

当事人

原告：易世伦等六人

被告：北京市昌平区城市管理监察大队

基本案情

2008年6月起，原告等人即向被告北京市昌平区城市管理监察大队（以下简称昌平城管大队）下属的北七家城管分队口头举报名佳花园三区商业街的违法建设问题，被告接到举报后即对本案审理的羴香楼涮肉馆涉嫌违法建设进行了立案。2008年6月5日，被告进行了现场检查，同日对羴香楼涮肉馆业主沈某某作出了《责令改正通知书》，责令沈某某于2008年6月16日16时前改正其违法行为。同时，原告在北京市昌平区人民法院对沈某某提起排除妨害的民事诉讼，经一、二审法院审理，2009年2月，北京市第一中级人民法院终审判决沈某某将其建在原房屋西侧的半透明房屋拆除，对沈某某在原房屋北侧建设的房屋，民事判决对原告的请求未予支持。生效的民事判决书已执行完毕。其后，原告继续要求被告昌平城管大队履行职责，拆除羴香楼涮肉馆北侧的违法建设以及民事判决书执行完毕后羴香楼涮肉馆又在原房屋西侧新盖出的铁皮房屋。2010年7月6日，被告昌平城管大队对羴香楼涮肉馆再次进行了现场检查，并于同日作出《责令改正通知书》，责令沈某某于2010年7月20日8时前改正其未经批准进行建设的违法行为。此后，被告未再作出新的处理。2011年7月15日，六原告向北京市昌平区人民法院提起诉讼，要求被告履行法定职责。

被告答辩认为：自2008年6月起接到关于反映本案涉案违章建设的举报后，被告即依据执法程序开展执法工作。期间，由于原告等人举报的同时针对涉案房屋提起了民事诉讼，该诉讼由北京市昌平区人民法院受理并审理。基于此，被告暂时中止了执法程序，等待北京市昌平区人民法院对案件作出判决认定后再行处理。

审理结果

北京市昌平区人民法院于2011年10月14日作出（2011）昌行初字第82号行政判决，责令被告昌平城管大队于六十日内对羴香楼涮肉馆涉嫌违法建设的问题作出处理决定。一审判决后，原、被告双方均未提起上诉，判决生效。

裁判理由

法院生效裁判认为：被告昌平城管大队具有查处辖区内违法建设的法定职责。2008年6月被告接到原告举报后，即对羴香楼涮肉馆涉嫌违法建设的问题进行了立案调查，并作出了《责令改正通知书》，此后被告以涉案房屋存在民事诉讼为由中止了对案件的处理。但涉案房屋的民事诉讼是基于物权上的排除妨害，是平等民事主体之间的民事争议，无论是否存在民事诉讼，事实上都不影响被告对违法建设的查处，因为被告对违法建设的查处是基于公法上的法定职责，所以被告不能以原告已就违法建设提起民事诉讼为由中止行政执法。

解说

违法建设行为，既是一种违反城市规划管理秩序的违法行为，同时也是一种侵害相邻方合法权益的民事侵权行为。对于违法建设的相邻方而言，为了实现其物权行使的完整状态，其既可以通过举报的方式要求城市管理部门履行查处违法建设的法定职责，也可以通过提起排除妨害民事诉讼的形式来消除违法建设给其权利行使造成的障碍。

在涉及违法建设的案件中，尽管通过提起排除妨害民事诉讼与城管履行查处违法建设职责都可以达到使违法建设从物理上归于消灭的效果，但民事司法救济与行政履责法律属性不同，二者有着本质的区别，城管部门不能将民事诉讼救济作为拒绝履行或拖延履行职责的正当理由。排除妨害民事诉讼属于司法提供的维护相邻权人利益的救济方式，查处违法建设是公法赋予城市管理部门的法定职责，前者受物权法及民事诉讼法调整，后者受相关的公法规范调整；前者的直接目的是保障合法物权人权利的实现，后者的直接目的是维护城市规划管理秩序，对相关权利人的救济并不是其首要目的；是否启动民事诉讼程序，属于相关权利主体自由处分的范畴，但城市管理部门对于公法赋予其的法定职责没有选择执法的权利，更不能拒绝履行。行政履责程序与民事诉讼程序是两个独立的程序，二者并行不悖，民事诉讼不是行政程序中止的正当理由。

综上所述，查处违法建设作为城市管理部门的法定职责，无论当事人是否提起民事诉讼，城市管理部门都必须严格依法履行职责，不能将民事诉讼作为拖延履行职责的合理借口。本案中，昌平城管大队不能以当事人提起民事诉讼为由中止行政执法程序。