基层法院送达问题分析

基层法院送达问题分析

——以郑州高新区法院为视角

作者：郑州高新技术产业开发区人民法院 陈晓菲

送达是保障民事诉讼顺利进行的一项重要环节。随着近年来，基层法院案件量激增，案多人少矛盾凸显，送达效率的高低已经直接影响到审判和执行效率的高低。而与之相对应的是近年来我国城市发展迅速，人口流动性加快，经常居住地与户籍多不一致，当事人有意躲避送达，诉讼风险意识缺乏，有关单位不配合等现象屡见不鲜。两相对比可以看出，新时期司法实践要求送达方式的多样性与民事诉讼送达制度的局限性之间存在着显著矛盾，对该项制度的发展与完善已经迫在眉睫。笔者作为一名基层一线法官，对送达之苦体会颇深，更深知，法院的任何一项新举措能够得到顺利推行，都必须满足两个前提条件，第一是要惠及百姓；第二是能解决一线法官的实际工作要求。现在我们对送达方式的改进正是我们现实工作中所需要的，本文结合郑州高新区法院的实际情况，以解决当前民事诉讼执行过程中所面临的送达难问题为出发点，对我院正在沿用的传统送达方式的利弊加以研究，并分析原因、提出建议。

一、传统送达方式的利弊

我国属于大陆法系国家，所以一直沿用职权主义送达模式，依据我国《民事诉讼法》的规定，送达机关只能是人民法院，但对送达人未予明确规定，实践中通常是案件的承办法官和书记员或司法警察具体执行送达任务。长久以来，基层法院的案件主要通过直接送到（包括电话通知到本院领取）和邮寄送达这两种方式来完成，在上述方式不能送达时，辅助的送达方式有留置送达、公告送达和委托送达，2003年

《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》出台，第六条规定：原告起诉后，人民法院可以采取捎口信、电话、传真、电子邮件等简便方式随时传唤双方当事人、证人。由此，电子送达被依法确认，法院的送达方式增加为上述六种。笔者将对上述传统送达方式的利弊分析如下：

（一）直接送达

《民事诉讼法》第七十七条规定：送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收；受送达人已向人民法院指定代收人的，送交代收人签收。受送达人的同住成年家属，法人或者其他组织的负责收件的人，诉讼代理人或者代收人在送达回证上签收的日期为送达日期。

直接送达的优点有二：1、能够直接见到当事人或其亲属，对案件的相关情况顺便进行了解，并对当事人的相关信息有所接触后，便于今后的沟通和调解；2、在将司法文书送达给当事人后可以填写《送达地址确认书》和《送达回证》，为后续的审判工作提供送达依据。

但是，此种送达方式在司法实务中的适用率较低，追其弊端如下：1、耗费司法资源严重。在十年前，直接送达是法院首选的送达方式，因当时案件数少，辖区人口相对稳定，法官在开庭审理案件之余尚有精力送达。但现在法院的收案数基本能达到原来的十倍还要多，因每次送达均需二人以上，推算要完成一次直接送达，往往需要半天时间，如果送达不到，再次送达无论送达成功与否，都将再次耗费人力和时间，外地送达的成本可想而知，所以，此项是导致法官不青眯直接送达的最主要原因。具体到我院，车改后每个审判人员的车辆补贴是固定的，如果大量适用直接送达，那么一线办案人员的车补将入不敷出，这也是我们不得不考虑到的因素。

2、送达成功率低。由于辖区拆迁或人员外出务工，人口流动性强，居民的实际居住地多与户籍地不符等原因，致使很难做到一次就能直接送达到。即使地址正确，协助义务人碍于情面逃避义务；受送达人恶意逃避送达，采取不开门、不露面、谎称不是本人等规避手段；而且许多对单位的送达，连单位大门都很难进去，更不要说送达。对于上述情况，法院尚缺少必要的强制措施，如果措施不当，还会对案件审理造成间接影响。

3、安全隐患较多。直接送达还面临着“夜间送达”的问题，因为许多没有固定工作的当事人白天很难找到，所以相对夜间送达成功率较高。即使法官愿意牺牲个人休息时间晚间加班，但是夜晚活动见证人较少，加之交通因素，法官个人安全无法保证，安全隐患让许多法官止步。

（二）邮寄送达

2005 年1 月1 日《最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》生效施行后，确认了邮政速递法院司法文书法律地位。虽然根据《民事诉讼法》的规定，邮寄送达需要在直接送达有困难的情况下才适用邮寄送达，但自从规定实施以后，邮寄送达已经成为法院的首选送达方式。

其优点在于：1、节约了司法资源。法院利用邮政机构本身所具有的业务资源，减轻了法院送达的任务，为法官赢得了宝贵的审理时间；2、较直接送达效果好，鉴于是第三方送达，很多当事人会少一些抵触心理，相对于直接送达，邮寄送达的效果较好，所以成为法院送达方式中适用最多的送达方式。

其弊端在于：1、投递人员的责任心不强导致多数送达无效。如果严格按照规定，收件人或代收人在签收时需出具有效的身份证件并在回执上填写该证件的号码；当事人代收、当事人拒收、未送达等情况下，邮递人员应当注明具体情况及理由。但实际情况是，送达到的有的只有签名没有身份证号，或者代收人没有注明和受送达人的关系，或者没有送达的原因不明确，凡此种种，都给审理工作埋下了隐患。

2、邮寄送达也存在受送达人故意规避送达的情形，而且随着近年来邮寄送达的广泛使用，其法院专递的外表足以让受送达人在未拆封前知道所寄内容的大概，所以，当事人有意躲避送达的情形正在呈上升趋势。

3．每封法院专递的成本较高。就我院为例，每个月的送达费用至少六七万元，但送达率还不到50%，如此高的投入与效果相比，不容乐观。

（三）留置送达

我国《民事诉讼法》第七十九条规定:“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或盖章，把诉讼文书留在受送达人的住处，即视为送达。”《民诉意见》第82 条作了补充规定:“受送达人拒绝签收诉讼文书，有关基层组织或者所在单位的代表及其他见证人不愿在送达回证上签字或者盖章的，由送达人在送达回证上记明情况，把送达文书留在受送达人的住所，即视为送达。”上述规定对于留置送达从送达条件、送达程序、送达辅助人员等多个方面做出了严格的限制性规定。

关于留置送达，在如今的司法实践中适用较少，其优点从其条文中即可看出，即如果我们严格按照法律规定适用，将会绝对防止司法权的滥用。但其缺点也因此产生，其程序的过于繁琐在实际中使其严重缺乏可操作性。法律即没有规定基层组织或所在单位有义务必须见证，不见证有何种法律后果，也没有对“基层组织”进行详细界定，造成部门之间相互推诿，影响了司法效率。

（四）委托送达

我国《民事诉讼法》第八十条、《民诉意见》第86 条规定，委托其他法院代为送达的，应当出具委托函，并附需要送达的诉讼文书和送达回证，以受送达人签收日期为送达日期。

此种送达的优点是能够解决异地送达的问题；缺点是异地法院之间相互配合的意识不强，加之有地方保护主义，降低了送达效率的同时，反而对案件审理也会造成影响。

（五）公告送达

《民事诉讼法》第八十四条规定：受送达人下落不明或者用本节规定的其它方式无法送达的，公告送达，自发出公告之日起，经过六十日即视为送达。公告送达，应当在案卷中记明原因和经过。

公告送达的优点在于他能够保护一方当事人的合法权益，使案件审理能够顺利进行。缺点是1、效率低，因公告时间至少60天，再加之发布的前期时间，大大影响了审判效率。2、效果差。由于公告内容有限，且载体极少被当事人发现，所以公告送达渐渐流于形式，甚至被某些当事人利用获得非法利益。而且当事人也很少看到公告的内容。

（六）电子送达

2003年《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》出台，第六条规定：原告起诉后，人民法院可以采取捎口信、电话、传真、电子邮件等简便方式随时传唤双方当事人、证人。最高法院《关于涉外民事或商事案件司法文书送达问题若干规定》对此也作了规定。

电子送达方式作为新兴的送达方式，通过互联网提供的通信方式向当事人送达电子数据为表现形式的司法文书，以代替传统用纸张送达的诉讼行为，其他优势显而易见。1、速度快。通过电子邮件即是瞬间送达，极大地提高了诉讼效率；2、成本低。因申请邮箱是一项免费服务，所以，利用各大网站的公众服务平台即可完成，可以节约办案成本；3、方便。当事人只要能够上网，就能及时收到相应的通知和文书，不必再为签收书面的文书而往返于法院，同时无纸化办公也节约了资源。

其局限性在于1、不能适用所有程序。因电子送达方式仅在简易程序中有规定，且仅适用于传唤，在普通程序中如果适用，产生纠纷时容易引起再审的法律后果；2、不能适用所有人群。因基层法院所要面向的当事人文化素质参差不齐，尚有部分当事人无法顺畅适用网络，所以，针对该部分人群不能适用电子送达方式。3、不能得到有效证明。电子送达因其是瞬间发生的行为，所以往往难以把正当程序反映在书面上，产生争议难以自证。

《民事诉讼法》中尚涉及到 “转交送达”，因只限于军人或被监禁、被劳动教养等专有人群，在此不做熬述 。

二、对送达方式的改进建议

上述送达方式的适用中存在的问题在全国的基层法院中普遍存在，限于各地基层法院的不同情况，均对送达方式有所创新和改进，例如东莞第二人民法院在2011年已经开始适用手机短信送达平台和电子邮件的送达；重庆市江北区人民法院在2012年进行了电子送达的改革；山东青岛中级人民法院在2012年开始采取电子邮件送达等方式进行送达；杭州市江干区法院则使用顺丰邮政进行送达。更早的如浙江省高级人民法院，在2009年就颁布了《关于民商事案件诉讼文书送达问题的若干规定(试行)》，对多项送达方式进行了补充和改进。现结合我院的实际情况，分析原因，对送达方式提出以下改进建议。

引起送达方式不能顺利实施的原因很多，归纳后以下原因最为突出：司法资源配给有限，致使日益增长的案件数与法院有限的人力、物力、财力不成正比；辖区人员流动性过大，户籍管理制度混乱，致使当事人身份难以确定；当事人厌诉心理严重、缺乏法律意识，有意躲避送达；缺乏诉讼风险意识，认为法院是万能的，起诉就能解决问题，随意提供被告信息；协助机关配合热情不高，致使法院送达处于孤立状态；法律规定过于狭隘，滞后于现实情况，自束手脚致使许多送达产生纠纷时，难以自证，不能适应信息时代对送达方式多样化的需求。上述原因有许多是法院无法选择的，例如当事人的素质和心理；也有许多是基层法院无法改变的，例如其他部门的现状和部分单位的配合程度；所以就我院的现有情况笔者提出如下建议：

（一）引进多家快递公司，在竞争环境下，提高邮寄送达质效。

笔者在参观杭州市江干区人民法院时，看到该院作为试点法院，使用国内公认的口碑较好的顺风速递进行邮寄送达，据了解，该院在使用该邮政公司后，其送达率能够达到80%以上，其中未送达部分的主要原因也并非因快递公司引起，多因送达地址不清或当事人提供送达地址有误所造成。如此高的邮寄送达率，与我院现在所使用的中国邮政送达率相比，差别显而易见。

后思考，之所以大家都在使用中国邮政，是因为《最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》第一条规定：人民法院直接送达诉讼文书有困难的，可以交由国家邮政机构以法院专递方式邮寄送达。而国家邮政机构在中国仅有中国邮政一家。与此相对应的是，中国邮政也成了法院专递送达的垄断企业，垄断的后果可想而知，服务跟不上，送达效率低，质量没保障等缺点在几年前就已显露。如果不引入竞争优势，邮寄送达这一被法院主要依靠的送达方式将会大打折扣，直接影响到法院的审判效率。这与优胜劣汰的经济规律是不相符的，与法院急速增加的案件数对审判效率的要求也是不相适应的。如果现有邮政机构能够改变工作方式，多一些责任心，法院继续使用尚有价值，但法院对其他机构的改变显然是不切实际的，与其提出建议让其被动改变，不如法院主动引入其他机构对其形成竞争局面，迫使其自身对现有的工作管理方式进行提升。变被动为主动，法院有了选择权，才会与更适合法院送达的机构联合提升邮政送达的质效。

（二）采用电话录音平台和电子邮件送达平台，同时引入第三方公证，节约送达成本，减少送达纠纷。

此种送达方式是对（一）的有益补充，其前提是当事人同意，即当事人已经签订了《送达地址确认书》，或者以其他书面方式认可以此种方式进行送达。采用电话录音平台相对比较简单实用，只要当事人提供了电话号码，传唤时即可以采用此种送达方式，即经济又快捷，此种方式在以往的送达过程中已经采用，但由于没有引入第三方公证，如果当事人不按时到庭，法官依旧无法证明自己曾经电话通知的事实存在。学习浙江省人民法院引入第三方公证平台，将会有效解决此种问题的再次发生，他同时也能证明法官对某项工作的工作量和工作态度，使许多不能显现在纸上的工作得以确认，避免了某些当事人出尔反尔，更有利于信访问题的解决。

电子邮件的送达将是未来法院提高送达效率的有效方式，也是今后送达的发展方向。但在现在已经使用的某些基层法院中已经出现了许多现实问题，例如对被告的送达比较困难，没有自动反馈的回复，无法证明对方是否已经接收并阅读。今后如果电子文书也要通过邮件送达时，此种送达的操作和管理或需要专门的技术人员，这又无形中增加了审批人员的工作量。现在使用电子邮件送达的多为律师，法院为了确保送达，采取的是发送邮件后再电话确认的方式双重保障送达效果。

（三）成立送达小组，专人负责送达。

对于需要直接送达的案件，我建议成立专门的送达小组，院里成立一个送达小组显然不能满足各庭室的需要，以往也曾经归口到一个部门负责送达，因不是本部门案件缺乏必要的监督，最终效果都不明显。鉴于我院的案件数，建议各庭室成立专门负责送达的小组，成员为3人为宜，统一进行本地送达工作。送达小组可由书记员（各庭室内勤）负责，成员为熟悉本地行政区域划分的本院兼职驾驶员和法警组成。这样可以减轻审判人员压力，避免法官将大量精力重复消耗在送达工作上。同时，由随案书记员与熟悉本地环境的送达员共同前往，既可以防止案件审判信息的脱节，又可以降低送达盲目性，提高送达效率与送达到位率。此外，采用送达小组送达诉讼文书可以避免承办审判人员在开庭前接触一方当事人，引起对方当事人的不满，即使带上一方当事人以便指认受送达人，也不会引发受送达人的对抗。[1]

（四）完善地址确认书。

因电话送达和电子送达等便捷方式的采用均离不开《送达地址确认书》的内容确认，所以，法院在设计地址确认书内容时应尽量完善。不仅要有电话和身份证号码等信息，对其他电子联络方式也应登记完善。告知其不提供的法律后果，和填写之后所应尽的义务。并要求其可能多的提供对方信息，以便于送达。尽量做到当事人只要到法院一次法院，就不存在今后的送达难问题。

（五）多使用简易程序，以适用电子送达等便捷方式。

因电子送达方式仅在简易程序中有规定，所以，为了不突破规定的要求，我们应当在审理案件时大量适用简易程序，才能使许多高效的送达方式有的放矢。否则，案件将进入一种恶性循环状态，即法院采取常规送达，送达周期长，简易程序转普通，普通程序又不能适用简洁的送达方式，在此种循环中循环往复，将不是我们所要看到的工作状况。应该是我们尽量多的适用简易程序后，就可以采取电话、传真、电子邮件等快捷的送达方式，采用了此种方式缩短了办案周期，提高效率的同时使法院的审判进入良性循环状态。

（六）改进笔录，记入定期调解、开庭或宣判的最后时间。

在对当事人尤其是被告和第三人进行询问时，为防止其躲避传唤，可以在每次笔录后向其通知其下次最迟到达法院的时间。例如在开庭后，在开庭笔录后记下“双方当事人应在XX时间来院领取裁判文书”，该日期可以是不超过法律审理期限的任何时间，这样就可以避免某些当事人开庭后觉得结果可能对己不利而有意躲避送达的情形出现。

（七）尽快联网公安户籍系统，减轻送达查询负担

送达最难的是对被告和被执行人情况的查询，长期以来，法院都是通过公安局判处所的户籍进行查询，但是现在许多判处所对不是本辖区的居民不出具身份信息，造成法院查询困难。现在执行局已经成了执行指挥中心，上有端口可以查询户籍信息，希望该平台能够尽早投入使用，同时也能使民事可以进入查询，以减轻诉讼过程中的送达压力。

上述送达方式的改进使司法送达的方式逐渐丰富起来，虽然在应用过程中尚不能尽善尽美，但瑕不掩瑜，他们预示着各级法院系统对现有送达方式发展趋势的一种思考。但每项改革和制度的改进都离不开当地政府和各级法院的支持和配合。笔者认为我院对送达方式的改进应当分两步走，第一步是在现有情况下，对传统送达方式进行完善，例如上述的（二）、（三）、（四）、（五）、（六），第二步是司法建议，对现存于全国各地适用比较好的送达方式加以推广和应用，例如上述的（一）和（七），以期对下一步的立法提出更加切合实际的意见和建议。

最后，回到送达程序的目的来看，其最终是为保护权利、保护法律机制的公平服务的。就“司法专邮”本身而言，其主体并不是法院，也违背了“送达是法院行使职权的体现”的观念，但这种变化并没有损害我们的诉讼制度，相反却减轻了法院的负担，提高了诉讼效率。总体来说，应从送达的应有功能出发，着重于送达方式的实用性和灵活性，着重于司法效率的提升，着重于程序公正。[2]在此种前提下，我们对现有的送达方式进行改进，应当不会偏离送达程序的立法本意。

[1] 杨胜. 基层法院送达情况调研报告（下）—原因分析及对策.《法制与社会》,2013:230.

[2]何其生.域外送达制度研究[M].北京大学出版社,2007:317、318.