最高法院案例：诉讼中的申请鉴定责任由谁承担？
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【裁判要点】
一般情况下，行政赔偿、行政补偿案件应当适用“谁主张、谁举证”的证据规则，由原告一方对行政行为造成的损害提供证据；但行政机关的行为造成原告无法举证的，应由行政机关承担举证责任，在行政机关作出行政行为时就有必要对相关财产进行评估或鉴定的，诉讼中的申请鉴定责任应由行政机关承担。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 赔 偿 裁 定 书
（2020）最高法行赔申1609号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：河南融丰食品股份有限公司。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：河南省孟州市人民政府。
再审申请人河南融丰食品股份有限公司（以下简称融丰公司）因诉河南省孟州市人民政府（以下简称孟州市政府）行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2020）豫行赔终273号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员马鸿达、审判员李小梅、审判员袁晓磊参加的合议庭，对本案进行了审查，并于2020年12月1日对各方当事人进行了询问，再审申请人融丰公司的委托诉讼代理人王进凤、杜柏飞，被申请人孟州市政府的委托诉讼代理人张发云、李永立到庭参加询问，本案现已审查终结。
一审法院查明，孟州市政府为统筹推进项目建设与企业发展，进一步优化产业布局，拟对融丰公司进行搬迁。2014年3月12日，孟州市产业集聚区管理委员会办公室制定了《关于孟州市融丰食品有限公司搬迁方案的情况报告》，制定了具体的搬迁方案，包括工作机构、工作职责、工作流程等。2017年12月22日，孟州市产业集聚区管理委员会与焦作市华信达资产评估事务所有限公司签订了《评估委托合同》，约定由焦作市华信达资产评估事务所有限公司对融丰公司的设备和地面房屋建筑物的拆迁费用及损失进行评估，但未形成正式的评估报告，融丰公司一直未搬迁。融丰公司认为孟州市政府未履行搬迁安置补偿职责，向河南省焦作市人民政府（以下简称焦作市政府）申请行政复议。2019年6月16日，焦作市政府作出焦政复决字〔2019〕22号《行政复议决定书》（以下简称22号《行政复议决定书》），责令孟州市政府在收到行政复议决定之日起60日内对融丰公司搬迁的工作进行处理。2019年7月11日，融丰公司的主机房、喷雾干燥塔、豆粉车间、无菌包装车间上成品风冷系统和煤场围墙被拆除。融丰公司以孟州市政府强制拆除其厂房、房屋及生产设备设施违法为由，向一审法院提起行政诉讼。一审法院作出（2019）豫08行初123号行政判决，确认孟州市政府2019年7月19日强制拆除融丰公司的主机房、喷雾干燥塔、豆粉车间、无菌包装车间上成品风冷系统和煤场围墙的行为违法。融丰公司遂提起本案行政赔偿诉讼。庭审期间，一审法院于2020年1月21日现场勘验并制作勘验笔录。
一审法院认为，本案争议焦点为融丰公司的赔偿请求是否成立。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第三十六条的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，应按照直接损失给予赔偿。本案中，（2019）豫08行初123号行政判决已经确认孟州市政府的拆除行为违法，融丰公司有权请求赔偿，但赔偿应按照拆除行为对其造成的合法、直接损失确定。
一、融丰公司的主机房、喷雾干燥塔、豆粉车间、无菌包装车间上成品风冷系统和煤场围墙的损失。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任，被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”本案中，融丰公司举证的证据有2014年《资产评估报告书》、收据、合同、领条、协议和预（结）算表，其中《资产评估报告书》系2014年制作，仅能体现评估时设备的价值，不能反映2019年设备被强制拆除时的价值，且也超出了该报告的一年使用期限；融丰公司提供的收据、合同、领条、协议和预（结）算表，仅能证明设备和围墙在建设时的价值，不能反映被强制拆除时的价值。故融丰公司提供的证据，不能作为认定被毁损财产价值的依据。孟州市政府提供的2017年的评估说明，不是正式的评估报告，且该评估的内容仅是房屋的价值和设备拆迁费用及损失的估算，部分设备也不显示损失估算，亦不能作为确定赔偿数额的依据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十一条规定：“对需要鉴定的事项负有举证责任的当事人，在举证期限内无正当理由不提出鉴定申请、不预交鉴定费用或者拒不提供相关材料，致使对案件争议的事实无法通过鉴定结论予以认定的，应当对该事实承担举证不能的法律后果。”在本案审理期间，一审法院向融丰公司释明，应就强制拆除时设备和围墙的价值进行评估，如果不申请评估鉴定，则无法确定赔偿损失，但融丰公司仍坚持不申请评估鉴定，故融丰公司应当承担举证不能的法律后果。融丰公司主张对相关财产应按照建设时的全部价格进行赔偿，证据不足，不予支持。
二、银行利息及罚息、剩余固定资产利息、由于排污管道被破坏造成的淹地损失、租赁费用、土地使用税、原材料和未被拆除的厂房、房屋和生产设备设施损失。本案中，融丰公司要求的银行利息及罚息，系融丰公司向个人、银行和其他单位的借款而产生的利息、罚息和相关案件受理费；融丰公司要求的剩余固定资产利息，系孟州市产业集聚区管理委员会作出搬迁方案的情况报告后，融丰公司认为孟州市政府怠于履行搬迁职责造成的固定资产损失利息；融丰公司要求的淹地赔偿损失，系其他公司施工时将融丰公司的外排管道破坏造成的损失，以上三项损失及租赁费用、土地使用税和未被拆除的厂房、房屋和生产设备设施损失与孟州市政府的拆除行为无直接因果关系，不予支持。融丰公司在2015年已经停产，并与孟州市政府协商搬迁，其以2012年、2013年、2014年的发票主张原材料损失依据不足，且与常理不符，故对该赔偿请求不予支持。
综上所述，孟州市政府应当赔偿融丰公司相应损失，但因融丰公司举证不足，无法确认其被损财产损失数额，且经释明后，融丰公司仍不履行其应负的举证责任，故对融丰公司要求赔偿上述设备和围墙损失的请求不予支持。融丰公司要求赔偿银行利息与罚息、剩余固定资产利息、淹地损失、租赁费用、土地使用税、原材料和未被拆除的厂房、房屋和生产设备设施损失的请求，与强制拆除行为无直接因果关系，不予支持。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条之规定，判决驳回融丰公司的诉讼请求。
融丰公司不服，提起上诉。
二审法院查明的事实与一审一致。
二审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第三十六条的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，应按照直接损失给予赔偿。本案中，（2019）豫08行初123号行政判决已经确认孟州市政府2019年7月19日强制拆除融丰公司的主机房、喷雾干燥塔、豆粉车间、无菌包装车间上成品风冷系统和煤场围墙的行为违法，融丰公司请求孟州市政府进行赔偿应予支持。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条的规定，融丰公司应对强拆造成的损失承担基本举证责任；该公司仅以2012年、2013年、2014年的发票要求对全部损失予以赔偿，但因前述证据与强拆行为间隔数年之久，具体损失无法直接确定；因此，在一审法院要求融丰公司对案涉财产、设备价值进行评估鉴定而该公司予以拒绝的情况下，一审法院以其不履行应负的举证责任为由驳回其赔偿请求并无不当。融丰公司可在充分举证的前提下另行主张。关于融丰公司主张的银行利息及罚息、剩余固定资产利息、淹地损失、租赁费用和土地使用税问题。一审法院认为相关损失与孟州市政府的拆除行为无直接因果关系并无不当，对融丰公司该项上诉请求不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
融丰公司申请再审称，1.因融丰公司的相邻企业产生大量有害气体，为解决融丰公司的食品安全问题，2014年孟州市产业集聚区管理委员会制定了融丰公司的初步搬迁方案，但孟州市政府一直怠于履行安置补偿职责。后经融丰公司申请行政复议，焦作市政府于2019年6月16日作出22号《行政复议决定书》，认定孟州市政府不履行安置补偿职责违法，责令孟州市政府收到行政复议决定之日起60日内对融丰公司搬迁的工作进行处理。孟州市政府在22号《行政复议决定书》所规定的履职期间内，为了迫使融丰公司同意其不公平的补偿方案，于2019年7月11日将融丰公司的房屋强制拆除，导致融丰公司大量生产设备被毁损，应当承担赔偿责任。2.孟州市政府在实施强制拆除行为前没有采取证据保全等措施，损失难以确定的责任应由孟州市政府承担。融丰公司为了确保本案得到公正处理，主动提交了资产评估报告、收据、合同等证据，已经履行了举证义务。一、二审法院认为应由融丰公司承担举证不能的责任，属于举证责任分配错误。3.孟州市政府自2014年3月《关于孟州市融丰食品有限公司搬迁方案的情况报告》作出后即负有补偿义务，但因其一直拖延履行职责，导致融丰公司走到破产的边缘。因此，以2014年的财产价值确定赔偿数额并无不当。4.孟州市政府拆除的厂房、设备与未被拆除的厂房系同一生产线，孟州市政府的强拆行为导致未被强拆的设备也无法使用，因此孟州市政府应当赔偿融丰公司的银行利息、淹地损失、原材料损失等。综上，一、二审判决认定事实不清，适用法律不当，请求撤销一、二审判决，发回重审或改判孟州市政府赔偿其各项经济损失共计56,075,556.50元。
在本院审查过程中，融丰公司于2020年12月10日、2021年1月5日两次向本院提交《司法鉴定申请书》，就孟州市政府拆除其厂房设备造成的经济损失问题申请鉴定。
孟州市政府答辩称，一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。融丰公司的内部股权转让不具备合法性，本案诉讼中融丰公司的法定代表人无权代表该公司应诉。请求驳回融丰公司的再审申请。
本院经审查认为，孟州市政府强制拆除融丰公司的主机房、喷雾干燥塔、豆粉车间、无菌包装车间上成品风冷系统和煤场围墙的行为已为生效判决确认违法，孟州市政府应当承担赔偿责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第一款、第二款规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果”。据此，一般情况下，行政赔偿、行政补偿案件应当适用“谁主张、谁举证”的证据规则，由原告一方对行政行为造成的损害提供证据；但行政机关的行为造成原告无法举证的，应由行政机关承担举证责任，在行政机关作出行政行为时就有必要对相关财产进行评估或鉴定的，诉讼中的申请鉴定责任应由行政机关承担。
本案中，因融丰公司提供的《资产评估报告书》系其单方委托评估机构于2014年制作，难以反映2019年相关财产被毁损时的价值，且已超出了该报告载明的一年有效期，故该报告不足以反映案涉财产的真实价值。孟州市政府提供的2017年评估说明不是正式的评估报告，且该评估的内容仅是房屋的价值和设备的拆迁费用及损失估算，并不包括被毁损设备本身价值，因此，该评估说明亦不能作为确定案涉赔偿数额的依据。焦作市政府于2019年6月16日作出22号《行政复议决定书》，认定孟州市政府具有对融丰公司进行搬迁的职责，责令孟州市政府在收到该复议决定之日起60日内对融丰公司搬迁的工作进行处理。参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，孟州市政府有义务委托评估机构对融丰公司因搬迁造成的损失进行评估，确定补偿数额，孟州市政府在强制拆除案涉房屋前，还有义务对机器设备等财产进行登记保全，制作物品清单。孟州市政府未能履行上述义务与职责，在22号《行政复议决定书》规定的履职期限内将融丰公司厂房及设备违法拆除毁损，应认定属于“行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定”的情形，相应申请鉴定责任应由孟州市政府承担。在各方提供的证据不足以确定赔偿数额的情况下，一审法院有必要向孟州市政府释明申请鉴定的义务及不申请鉴定的后果，如孟州市政府拒不申请鉴定，应由孟州市政府承担相应后果。一、二审法院仅考虑到行政赔偿案件中一般情况下的举证原则，未考虑特殊情况下举证责任倒置的情形，在融丰公司不申请鉴定的情况下径行驳回融丰公司的全部赔偿请求不当，且如融丰公司另提起行政赔偿诉讼，也可能涉及重复起诉问题。在本院审查过程中，融丰公司已经同意就相关损失问题申请司法鉴定，故再审过程中亦可根据融丰公司的申请委托鉴定机构进行鉴定。另外，本案系因孟州市政府在履行搬迁职责的期限内实施的违法拆除行为，在搬迁过程中融丰公司依法应得的补偿亦属于赔偿范围。融丰公司已经主张因孟州市政府的拆除行为造成其停产停业等损失，对该主张应一并审查，如果融丰公司的主张成立，应予以支持。
综上，一、二审判决存在认定事实不清，适用法律不当问题，融丰公司的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款、第一百一十八条第二款之规定，裁定如下：
一、本案指令河南省高级人民法院再审；
二、再审期间，中止原判决的执行。
审判长 马鸿达
审判员 李小梅
审判员 袁晓磊
二〇二一年二月三日
法官助理 李 慧
书记员 唐晓燕
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