“民告官”案件审判的湖南模式

 “民告官”案件审判的湖南模式

结案率提高7个百分点，二审服判息诉率提高3.4个百分点，行政机关负责人出庭应诉率提高2.4个百分点，公开开庭率、裁判文书公开率均超过九成。近日，湖南省高级人民法院召开新闻发布会，发布《2018年湖南法院行政案件司法审查报告》，介绍了湖南省行政审判总体情况。据统计，湖南法院2018年共审执结各类行政案件27525件，结案率92.4%，行政案件平均审理周期59.3天。湖南高院针对案件中反映的行政执法及应诉问题进行分析，并就进一步推进法治政府建设、提高依法行政水平提出了建议。

严格依法进行司法审查

2016年12月23日，郴州市北湖区人民政府作出《关于对燕泉路50号棚户区改造项目国有土地上房屋实施征收的决定》（以下简称15号征收决定）及相应公告，并于当日将15号征收决定及公告在征收范围内进行了张贴。段晨曦的房屋在征收范围之内，其以15号征收决定违法为由向法院提起诉讼，请求撤销该征收决定。

郴州市中级人民法院以15号征收决定作出前涉案项目建设用地、建设工程未取得建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、建设工程规划许可证（以下简称“三证”），且未提供征收补偿费用已足额到位、专户存储的证据为由，判决确认15号征收决定违法。

郴州市北湖区人民政府不服，提起上诉。湖南省高级人民法院二审认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》对征收决定作出前应当具备的条件和程序作出了明确规定，并未要求作出征收决定前必须取得“三证”。郴州市北湖区人民政府提交了证据证明其存储的征收补偿款大于征收对象的评估总价，应当认为征收补偿费用已足额到位、专户存储。被诉征收决定亦符合国务院590号令的其他规定，合法有效。判决撤销了原判，并驳回段晨曦的诉讼请求。

【点评】

审查国有土地上房屋征收决定的合法性，要根据《中华人民共和国物权法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，同时还要参照地方政府的补充条例来进行。上述法律法规并未要求在征收决定作出之前，相关建设单位必须取得“三证”。取得“三证”是申请、使用国有土地的要求，不是作出国有土地上房屋征收决定的前置条件。人民法院对行政行为进行合法性审查时要严格按照法律法规规定来进行，不得增设前置条件。

结合上位法准确适用规章

吴华光是涟源市古塘乡塘边煤矿职工。该煤矿为其办理了工伤保险，但并未按照职业病防治法的规定在上岗前、在岗期间和离岗时为吴华光进行职业健康检查及建立职工职业健康监护档案。而后，吴光华被认定为工伤，向涟源市工伤保险管理局申请支付工伤保险待遇，该局援引《湖南省实施〈工伤保险条例〉办法》（省政府规章）第三十八条的规定，认为关于用人单位未组织职业健康检查并建立职工职业健康监护档案，职工患职业病的，其工伤保险待遇应由用人单位支付，要求吴华光先向用人单位申请支付。吴华光向塘边煤矿申请支付被拒绝。再次向涟源市工伤保险管理局提出申请，该局一直未予支付。吴华光不服，无奈向法院提起诉讼。

涟源市人民法院一审、娄底市中级人民法院二审均认为，《湖南省实施〈工伤保险条例〉办法》第三十八条的规定与《工伤保险条例》的规定相抵触，不予适用，判令涟源市工伤保险管理局依法审核并直接支付吴华光的工伤保险待遇。

涟源市工伤保险管理局不服，向湖南省高院申请再审。湖南省高级人民法院再审认为，此案虽然从形式上看，湖南省人民政府的规章在法律、行政法规之外增设了用人单位的支付义务，但该规定符合保险制度基本原理，有利于保障工伤保险基金安全，对职工或其近亲属取得工伤保险待遇的权利影响很小，只是支付时间可能稍有迟延，但据此可促使用人单位严格执行职业病防治法的相关规定。况且该规章已在全省实施多年，经办机构先行支付后也有追偿的权利，应该认定该规章合法有效，人民法院应当适用，遂判决撤销一、二审判决，判令涟源市工伤保险管理局在判决生效之日起15日内依法核定并先行支付吴华光的工伤保险待遇。

【点评】

人民法院审理行政案件参照的规章，与上位法不相抵触时，人民法院应予适用。判断是否抵触的标准，不能仅仅看形式，而要看该规定的实质是否符合上位法规定的原则和精神，是否符合相关地方的实际情况，是否有利于合法权益的保护，以及是否可以据此促进相关法律得到更好履行。如果规章符合上述要求，则人民法院应予适用。

违反行政协议依法赔偿

常德市擎天房地产开发有限责任公司与常德市国土资源局签订了国有建设用地使用权出让合同，约定常德市人民政府于2013年1月26日按现状将涉案6383.2平方米的出让土地交付给擎天公司，每延期一日，按已支付出让价款的千分之一支付违约金，土地使用年限自实际交付土地之日起计算。

合同签订后，擎天公司按约定缴纳了出让款2770万元。2013年1月26日，市国土局将出让地交付擎天公司。后因规划调整等原因，擎天公司办理规划报建手续时间被延长。市政府、市国土局通过减免擎天公司200万元予以补偿。2015年5月8日，市政府向擎天公司颁发了《国有土地使用证》，土地使用开始日期为2015年4月16日。擎天公司以违约延期810天交付土地为由提起诉讼，请求判决市政府、市国土局支付违约金2271.4万元、延长过渡期间损失167.21万元、阻工损失20万元，合计2458.61万元。

岳阳市中级人民法院一审认为，擎天公司延期开工是由于规划调整等原因，为此市政府以减少擎天公司200万元予以补偿，并将出让年限的开始日期确定为2015年4月16日，但2015年4月16日不是实际交地日期。判决驳回擎天公司的诉讼请求。湖南省高级人民法院二审认为，结合擎天公司取得的国土证出让年限的开始日期，常德市国土局的交地时间为2015年4月16日，比合同约定的交地时间晚810天，构成违约。遂撤销一审判决，判令常德市国土局自判决生效之日起20日内向擎天公司支付违约金2199.38万元。

常德市国土局不服，申请再审。湖南省高级人民法院再审认为，常德市国土局交付的出让地符合协议约定的场地平整、周围基础设施达到现状条件的交付条件，不构成违约。但因常德市国土局对拟出让地块的权属未尽到法定调查义务，对擎天公司如期办理土地证产生影响。对擎天公司因迟延办理土地证的直接损失，应当承担赔偿责任。据此撤销一、二审判决，确认常德市国土局的行为违法，并赔偿由此造成的擎天公司的直接损失395.7万元。

【点评】

行政赔偿不同于民事赔偿。民事案件中，一方履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失。但在审理行政机关违反行政协议给相对方造成损失的行政案件中，根据行政诉讼法和国家赔偿法的规定，人民法院应判决行政机关赔偿直接损失。

“非法占地”裁定不予执行

2017年9月27日，隆回县国土资源局以隆回县鸿升混凝土有限公司（以下简称鸿升公司）违法占用农用地建搅拌站为由，对其作出262号《行政处罚决定书》，责令其退回非法占用的土地，没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施并罚款29712元。2018年6月12日，隆回县国土资源局向鸿升公司进行了处罚催告并予以送达后，向隆回县人民法院申请非诉执行。

隆回县人民法院认为鸿升公司占用土地行为是经过依法批准的，隆回县国土资源局认定该项目“非法占地”不妥，其所作的262号《行政处罚决定书》认定事实不清，因此作出的处罚将损害鸿升公司的合法利益，故裁定不准予执行。

隆回县国土资源局不服，申请复议。邵阳市中级人民法院审理认为，鸿升公司投资建设的隆回县野塘搅拌站建设项目已经取得了湖南省人民政府的农用地转用审批，邵阳市国土资源局也对该项目用地作出了预审意见，并进行了相关备案和批准，鸿升公司已就该项目缴纳了包括征地拆迁补偿费在内的审批费用共计735612元，如裁定准予执行262号《行政处罚决定书》将会对鸿升公司的合法权益造成侵害，故维持了隆回县人民法院的裁定。

【点评】

行政机关在申请强制执行时，不得违法损害对被申请人的合法权益。本案相关行政机关之前的一系列行政行为，使鸿升公司投资建设的隆回县建设项目已经取得相应行政审批或备案。即使该项目存在手续不完备或者程序不到位的情况，也不能简单地认定为非法占地行为，进而加以处罚。这样只会激化行政相对人与行政机关的对立，增加社会矛盾。行政审判的目的在于解决行政争议，保护行政相对人合法权益，监督行政机关依法行使职权。因此在审理行政案件时，人民法院应当严格依法办案，监督行政机关依法行政，筑好公平正义的最后一道防线。

自然保护区开发合同无效

桑植县水利局依据省水利厅和县人民政府的相关批复，委托拍卖机构对张家界市桑植县澧水干流及南、中、北源等河流河道砂石开采权进行公开拍卖。期间，张家界大鲵国家级自然保护区管理处函告桑植县水利局在自然保护区河段采砂行为涉嫌违法，要求终止对相关河段采砂权的拍卖。杨国先通过竞标，竞得刘家河花兰电站库区，在缴清100万元成交价及5万元拍卖佣金后与桑植县水利局签订了《张家界市桑植县刘家河花兰电站库区河段河道砂石开采权出让合同》（以下简称出让合同）。杨国先为履行合同修建公路一条，造采砂船两套（四艘），先后向银行贷款两笔。杨国先向桑植县水利局申请发放河道采砂许可证，该局以杨国先未按要求提交资料为由未予办理。

桑植县人民法院一审和张家界市中级人民法院二审均认为，争议行政协议项下的采砂河段在实施拍卖和签订出让协议时已是国家级自然保护区范围，属于禁止采砂区域，大鲵自然保护区管理处在发现桑植县水利局的拍卖行为后，按照职责要求终止拍卖，桑植县水利局在未取得自然保护区主管部门批准的情况下不能继续实施出让行为。该河道采砂权有偿出让行为未经国务院授权的有关主管部门同意，桑植县水利局违反禁止性规定，实施拍卖出让，所签订的出让合同无效。桑植县水利局在实施行政许可过程中未尽到公示告知职责，其违法行为致使行政协议未能实际履行，造成的经济损失客观存在，应承担赔偿责任。故判决确认涉案出让合同无效，桑植县水利局返还杨国先出让款并赔偿相关损失。

【点评】

人民法院在审理相关案件时，应注意发挥司法在环境资源保护方面的监督和预防功能，对涉及环境公共利益的合同效力依职权进行审查，防止不合理开发利用资源的行为损害生态环境。本案对在自然保护区签订的采矿权出让合同效力给予否定性评价，由出让人返还相对人出让款并赔偿损失，既是对相对人合法财产权利的保护，也是对行政机关、社会公众的政策宣示和行为引导，符合绿色发展和保障自然保护区生态文明安全的理念和要求。

司法观察

让“告官也见官”成为常态

行政诉讼案件，俗称“民告官”。湖南法院通过明确行政机关负责人不出庭应诉的例外情形、定期通报应诉情况、适时向行政监察部门和上级行政机关发出司法建议书等形式，督促行政机关落实“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”的法律规定，努力解决“告官不见官”问题。

为进一步加强行政行为的合法性审查，湖南法院立足审判实际，积极谋划探索创新行政审判机制。对行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告属行法定职责或者给付义务不成立的，依法判决驳回原告的诉讼请求；对行政主体不具有执法资格或行政行为明显没有依据的，确认行政行为无效；对主要证据不足、适用法律错误、违反法定程序、措施明显不当的行政行为，依法判决撤销并视情责令重作或者确认违法；对被告不履行法定职责的，判令其限期履行；对被告依法负有给付义务的，判决其给付；对被告不依法履行行政协议的，判决其承担继续履行、采取补救措施等责任；行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定且认定确有错误的，依法予以变更；对不符合法定要求的非诉行政执行案件，裁定不准执行；对被告的行为违法并给行政相对人造成损害的，判令给予赔偿；认为一并审查的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据。

为妥善处理征收拆迁、房产登记、城乡规划、环境资源、社会保障、行政赔偿等与民生密切相关的行政案件，湖南法院主动作为，对被告不依法支付抚恤金、最低生活保障金和工伤、医疗社会保险金的，依法先予执行并及时判决，切实加强对相对人人身权、财产权的保护，最大限度地采取协调处理方式，促使行政争议实质性解决，维护人民群众切身利益。此外，湖南法院还加大生效行政裁判的执行力度，2018年受理当事人申请强制执行生效行政判决的案件685件，执结541件，切实兑现胜诉权益。

湖南法院积极主动延伸行政审判职能，针对个案审理中发现的普遍性问题，及时向有关部门提供综合性、预警性信息，从源头上预防和减少行政争议，并定期发布行政审判“白皮书”，通报行政审判工作及行政机关败诉情况并提出具体的意见建议，推动行政机关规范公权力行使，提升行政执法水平。2018年，全省法院共发出司法建议264份。

作者：陶琛 林芝 薛珊珊