最高院:对法院终结执行行为提出执行异议期限之批复的理解与适用

最高院:对法院终结执行行为提出执行异议期限之批复的理解与适用

为了进一步加大执行力度，规范执行行为，明确执行救济途径，维护当事人合法权益，最高人民法院审判委员会第1668次会议于2015年11月30日通过了《最高人民法院关于对人民法院终结执行行为提出执行异议期限问题的批复》(以下简称《批复》)，并于2016年2月15日起施行。本文拟对《批复》起草的相关背景、主要内容及适用中应注意的问题进行简要说明，希望有助于大家对该司法解释的正确理解和适用。

一、《批复》的起草背景

民事诉讼法第二百二十五条赋予了当事人、利害关系人提出执行行为异议和申请复议的权利，《关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定(以下简称《异议复议规定》)第七条明确规定了对终结执行提出异议的，应当按照民事诉讼法第二百二十五条规定进行审查。

当事人提出执行异议，一般情况下应当在执行程序中提出。但终结执行行为一旦生效，执行程序即告终结，所以对执行法院终结执行行为有异议的，就不可能做到在执行程序中提出。而终结执行行为对当事人的权利影响重大，应当例外地允许当事人在程序终结后对其提出异议，因此司法解释明确规定了执行程序终结之后可以对终结执行提出异议。然而，解决了部分问题的同时又产生了新的争议：对终结执行不服提出执行异议是否应有期限限制?湖北高院的一则请示生动地反映了这一问题对执行实践的困扰。

湖北省黄冈市中级人民法院(以下简称黄冈中院)执行咸宁市广泰置业有限公司(以下简称广泰公司)与咸宁市枫丹置业有限公司(以下简称枫丹公司)房地产开发经营合同纠纷一案中，裁定将枫丹公司竞拍到的某国有建设用地使用权过户到广泰公司名下。后广泰公司向执行法院出具书面结案申请。黄冈中院于2012年7月30日做出结案通知，以据以执行的民事调解书全部执行完毕，通知执行结案，2012年8月9日该通知书送达申请执行人广泰公司。2015年1月6日，广泰公司依照民事诉讼法第二百二十五条规定提出执行行为异议，认为本案执行中枫丹公司仅将调解书第二项确定的土地使用权过户到广泰公司名下，而调解书第七项确定的200万元违约金至今未执行到位，执行结案没有事实和法律依据，要求撤销结案通知，继续执行。广泰公司提出执行行为异议时距离执行结案日期已过去两年多时间，黄冈中院因此对是否受理该执行行为异议，产生了很大分歧，特就当事人对终结执行行为提出异议的期限及当事人超出上述期限提出异议，应如何救济的问题向湖北高院请示。湖北高院审委会讨论后多数意见认为，可以参考民事诉讼中起诉和申请执行的相关规定，提出此类异议应限定在人民法院采取终结执行措施后两年内，上述期限过后，当事人可以申请执行监督进行救济;少数意见则认为现行法律和司法解释并未对此进行规定，不应设定期限。

湖北高院就当事人对人民法院终结执行行为提出执行异议期限的问题向最高人民法院请示。最高人民法院认为，时效性是程序公正的直接体现，是司法效率与秩序稳定的要求，任何诉讼程序都应有时效限制。因此为防止当事人利用异议权拖延执行，降低执行效率，损害他人合法利益，对终结执行行为提出异议应当有明确的期限限制，以督促权利人尽快行使权利,稳定社会经济秩序。当事人对人民法院终结执行行为不服提出执行异议的期限问题具有普遍性，需要以司法解释的形式统一法律适用。几经调研论证及多方征求意见，最终作出本《批复》，确立了当事人及其他利害关系人对人民法院终结执行行为提出执行异议的期限规则。该批复与原有司法解释有效衔接，形成了一般执行行为异议在执行过程中提出，对终结执行行为的异议在执行程序终结之后的确定时间内提出的法律适用规则，构成统一完整的期限体系。

二、《批复》的主要内容

《批复》中规定：“当事人、利害关系人依照民事诉讼法第二百二十五条规定对终结执行行为提出异议的，应当自收到终结执行法律文书之日起六十日内提出;未收到法律文书的，应当自知道或者应当知道人民法院终结执行之日起六十日内提出。批复发布前终结执行的，自批复发布之日起六十日内提出。超出该期限提出执行异议的，人民法院不予受理。”对该规定，应从以下几方面来具体理解：

(一)关于当事人对终结执行提出异议期限的法律性质问题。我国法律与司法解释中没有明确规定执行异议期限的法律性质。我们认为，终结执行行为异议期限的性质应为不变期间，而非诉讼时效。首先，执行异议期限与诉讼时效规范的行为性质不同。执行异议本质是对人民法院已经生效的执行行为违反法律规定的一种救济措施，与平等民事主体之间发生民事纠纷因而寻求司法救济有明显区别。其次，从规范目的来说，执行异议期限主要是为了解决异议能否按照民事诉讼法第二百二十五条规定的程序进行审查的问题，是对于案件受理标准的确定，应当由法院主动审查。而诉讼时效则作为抗辩事由提出，法院不能主动审查。因此，执行异议期限性质应为不变期间，作为执行异议案件受理条件之一，法院应当主动审查，且执行异议期限不存在中止、中断等情形。

(二)关于期间届满的法律后果的问题。基于该期限不变期间的性质，超过该期限的法律后果为提出异议权利的消灭。因此，超过该期限所提出的执行异议，人民法院不予受理，已经受理的，应当裁定驳回异议申请。《批复》中明确规定了“超出该期限提出执行异议的，人民法院不予受理”。

(三)关于具体期限的确定。对人民法院其他执行行为提出执行异议的期限为执行程序终结前，而终结执行行为一旦生效，执行程序即告终结，因此必须在执行程序终结后另行确定一个时间段，作为对终结执行行为提出异议的期限。在具体确定该期限时，综合考虑了下列因素：执行需要迅速推进，且执行程序终结的结果往往伴随着对财产的处分，涉及第三人的利益，如规定过长的异议期限，异议结果的不确定，事实上会阻滞执行并导致社会关系长期不确定。然而，该异议期限也不宜过短，应当给予当事人必要的准备时间，保障其有充分的机会维护自己的合法权益，也有利于提高申请质量。

此外，执行异议期限制度与执行监督程序存在衔接问题。与审判监督程序类似，执行中存在执行监督程序。超出期限对终结执行行为提出异议的，可以通过执行监督程序处理。目前，法律法规对于当事人申请执行监督的期限未作明确限制，然而，允许当事人任何时间都可以申请监督会对法律关系的稳定长期构成威胁，随着执行领域各项制度逐步完善，执行监督程序也将逐步规范，对当事人申请执行监督将来很可能规定明确的期限限制。我国民事诉讼法及司法解释规定了当事人申请再审，应当在判决、裁定、调解书发生法律效力后或自知道或者应当知道再审事由之日起六个月内提出。如果将来当事人申请执行监督也要在类似期限内提出的话，对终结执行行为提出异议的期限应当明显短于这一时间，以利于两者衔接。

草拟稿中我们本将这一期限初步确定为六个月，但在征求意见过程中，大家普遍认为六个月的时间过长。综合衡量各种因素后，《批复》确定了六十日的期限，较好地平衡了执行效率与当事人权益保障的要求。

(四)期限起算点的确定。该期限主要是解决终结执行行为异议不可能在执行程序终结前提出的问题，本应以执行程序终结作为期限起算点。但是执行程序终结本身就是一个较为复杂的问题，尚未形成统一的标准，以此为起算点适用中有可能产生较多争议，显然不是一个好选择。实践中需要以一个更加确定的时间点作为起算点。相比之下，以当事人收到终结执行的法律文书作为期限的起算点具有确定性，更为适合。终结执行的法律文书有多种，一般说来，裁定终结执行程序的，终结裁定送达当事人后生效;而因执行完毕而终结执行程序的，需制作结案通知书并发送，不要求送达当事人，部分情况下甚至无需制作结案通知书。特别是涉及到利害关系人，情况就更为复杂，执行实践中，一般都不会或不可能向利害关系人发送终结执行的法律文书。因此，《批复》最终根据当事人是否收到终结执行的法律文书为标准分别规定了不同的期限起算点：收到终结执行法律文书的，应当自收到法律文书之日起算;未收到法律文书的，包括无需制作法律文书和虽然发送却未送达等情形，应当自知道或者应当知道人民法院做出终结执行行为之日起算。该期限起算点兼顾了执行程序终结与保障当事人知情权的双重要求。

(五)关于《批复》的溯及力问题。对终结执行行为提出异议的期限此前没有明确规定，理论上说来当事人在任何时间都有权提出此项异议。现在对该异议提出期限进行了明确限制，是在维护个体利益和社会整体利益之间寻求平衡的结果，牺牲了个案当事人的部分利益而维护了法律和社会的整体秩序。对于批复作出之前的行为，在给予个体充分机会维护自身权益的前提下，也应当统一适用批复的规定，以免因异议制度的存在而对法律关系的稳定长期构成威胁。因此，《批复》中规定，批复发布前终结执行的，自批复发布之日起六十日内提出。也即，《批复》发布前终结执行的，无论是剩余期限不足六十日的，还是六十日期限已经届满的，都可以自2016年2月15日起六十日内提出执行异议。超过该期间再提出执行异议的，人民法院不予受理。

此外，原本考虑到尚未发现执行实践中利害关系人对终结执行行为提出异议的实例，本着解决主要问题的原则，《批复》提交审议时仅规定了当事人对终结执行行为提出异议的期限。后根据讨论意见，增加了利害关系人对终结执行行为提出异议的期限规定，与民事诉讼法第二百二十五条规定的有权提出执行异议的主体保持一致。

三、《批复》适用中应当注意的问题

司法实践，适用本《批复》处理相关案件时应当注意下列问题：

(一)应当注意执行行为异议程序与执行监督程序的衔接。超过《批复》规定的提出执行异议的期限，并不代表当事人失去了对执行违法行为予以纠正的救济途径。如果人民法院终结执行行为确实存在错误需要以恢复执行程序进行救济的，尽管期限届满后所提执行行为异议法院不予受理，但当事人仍可以向执行法院或上一级人民法院进行申诉，通过执行监督程序处理。在审查判断是否启动执行监督程序时，只要确定如果该终结执行行为有错误，有可能需要恢复执行程序予以救济即可，至于是否恢复执行程序，则应在启动执行监督程序后最终审查确定。

(二)对终结执行行为提出执行异议进行期限限制，实际上不会影响真正具备执行条件的案件恢复执行，对债权受偿不产生实质影响。在执行领域中，存在着恢复执行制度，终结执行后，出现法定情形时可以恢复执行。恢复执行不需要撤销此前的终结执行行为。事实上，由于这一制度的存在，可以解决当事人对于真正具备执行条件的案件回复到执行程序终结之前状态的诉求。例如，如果作为被执行人的公民因生活困难无力偿还借款，无收入来源，又丧失劳动能力的，按照民事诉讼法的规定，法院裁定终结执行。如果该被执行人终结执行后又恢复了劳动能力，有了收入来源，申请执行人可以申请恢复执行，不需要撤销此前的终结执行行为。而对于不存在恢复执行条件，但是认为终结执行本身不符合法律规定的，则可以依照民事诉讼法第二百二十五条的规定对人民法院终结执行行为提出异议。经审查后终结执行行为确有错误的，撤销终结执行行为，回复原执行程序。实践中应当注意引导当事人区别不同的情况适用正确的救济程序，推动执行程序顺利进行。

(三)关于当事人对终结执行提出异议后是否影响执行实施案件结案的问题。当事人对终结执行行为提出异议的，不影响执行实施案件结案。如果经执行异议或复议程序审查后，终结执行行为确有错误的，则应当根据案件具体情况，裁定撤销错误的执行行为。终结执行行为一旦被撤销，则原来的执行实施案件恢复执行，可以使用原案号继续执行。

作者：刘贵祥、潘勇锋 最高人民法院