“小产权房”在审理中的问题解析

“小产权房”在审理中的问题解析

作者：吉安县人民法院 王伟明

论文提要：近几年随着市场经济的发展，居民消费水平不断上涨，商品房价格不断攀升，而我国的土地资源则呈现出日趋稀缺的景象。在此种情况下，房地产领域出现了一种被有关人士称为“怪胎”的“小产权房”。“小产权房”现象现在是社会的热点和难点。“小产权房”并不是一个法律的概念。它是与“大产权房”相对，是指未取得政府的合法审批手续，由村镇集体独立或与开发商联合在属于集体所有的土地上所建的房屋。根据建房行为是否合法，“小产权房”分为两类：建房行为不合法的“小产权房”和建房行为合法的“小产权房”。“小产权房”自出现之后，以其价格低廉的特点迅速呈现“星星之火可以燎原”之势，在全国几乎所有大中型城市及其近郊均出现不少违规开发建设、销售的“小产权房”。同时又因“小产权房”的自身特点引发了大量纠纷，引起了社会的高度关注。针对此种情况，结合审判实践，探讨“小产权房”的法律地位及解决对策。

论文关键词：“小产权房” 诉讼审理 解析

一、“小产权房”的界定及分类

（一）“小产权房”的认定

“小产权房”在现行法律规定中并没有明确的界定，它并不是一个法律的概念。而是随着它的客观存在，法学界和经济界提出的两个新名词，即“小产权房”和“大产权房”。所谓的“大产权房”，是指经政府合法批准手续，在城镇开发的权属清晰，国家给予颁发土地使用证和房屋所有权证的正规商品房。由此相对的“小产权房”就是未取得政府的合法审批手续，由村镇集体独立或与开发商联合在属于集体所有的土地上所建的房屋。购房者无法完全取得土地使用证和房屋所有权证。

在实际审理中，我们发现“小产权房”又表现为建设在农村宅基地上的房屋和建设在集体建设用地上的房屋。提起诉讼的产权纠纷大部分为在城镇集体建设用地上的房屋，对此本文主要探讨的为此类的“小产权房”。

（二）“小产权房”的分类

根据建房行为是否合法，“小产权房”分为以下两类：

1、建房行为不合法的“小产权房”

此类“小产权房”是指违反土地管理法的相关规定，建房者没有取得建房用地规划、审批手续等，房屋本身系违法建筑，不能办理办理物权登记从而取得房屋的所有权。此类“小产权房”未改变土地性质，即未将集体所有的土地征用为国家用地，之后再转变为建设用地，并未向国家支付土地出让金和税费，占用的土地为非法用地。在审理中，购房者多表明当地村委会可以为购房者出具“权属证明”，以证明购房者为房屋的所有人。

2、建房行为合法的“小产权房”

此类“小产权房”是指建房者已完成土地和建设规划等合法手续，建房者可以通过申请办理初始登记取得房屋所有权。但又这类“小产权房”的所有权取得为“宣示登记”而非创设登记，其权利受到了限制，它仅限于在村镇集体组织内部进行转让买卖。但这类房屋在社会实际中，村民多会与城镇居民买卖期待获得高额利润，这引发了大量的诉讼纠纷。

二、“小产权房”产生的原因

“小产权房”已有“潜伏”状态逐渐浮出水面，出现在公众的视野中，现在是我国政府和社会高度关注的热点和难点问题，它的产生有诸多方面的因素，主要有以下几个方面：

（一）商品房价过高，各方利益驱使

随着我国经济的发展，人民生活水平有了不断提高，随之全国各地的商品房价不断上涨，已超过普通老百姓的购买能力。以我市为例，一部分的“大产权房”每平方米价位已高达8000多，全市均价也需要5000元左右，这使一般的工薪家庭想购一套商品房就需要20年、30年的时间，更不用说对于城市的中低收入者，只能使他们“望房止步”。而“小产权房”的出现，使一部分渴望有个属于自己温暖的家的购房者愿望得以实现。因为“小产权房”的优势就是价格低廉，在于大部分只为自己居住的中低收入者来说，在低价与合法之间他们宁愿选择“小产权房”。

“小产权房”对于购房者来说可以减轻经济压力，对于村镇集体的农民来说可以缓解收入压力。对于建房者，因“小产权房”不用向国家支付土地出让金和各项税费，降低了建房成本，并不比合法商品房的盈利低。

（二）政府管理缺失，执法力度不够

政府管理的缺位、执法力度不够，是导致了“小产权房”大量出现的重要原因。主要表现在：一是政府在土地立法方面存在严重滞后，相关配套不完善，至今仍未明确对城镇农村集体土地流转的规定，这为谋取私利的群体和本位主义严重的地方政府提供了可以利用的空间；二是相关监管不力，对于集体土地只堵不疏，土地管理部门未能从源头上扼制住这种畸形房地产现象；三是政府相关各部门各行其是，执法力度不够，在土地法实施的最初几年内，“小产权房”的现象并不严重，政府忽视了对它的管理，没有把这种不合法现象扼杀在萌芽状态，也并未给予合法的地位认定，使“小产权房”发展到今天庞大的规模。在执法过程中，相关部门在对违法房屋建设、买卖的查处中缺乏配合，未能采取有效措施，加大对开发商的处罚力度。

（三）城乡二元土地制度，为根本根源﹙1﹚

“小产权房”产生的根本根源在于我国的城乡二元土地制度和集体土地流转机制存在缺位。我国把土地所有制划分国家所有和集体所有。集体所有的土地是指农村的土地，这类土地作为农业用地，不允许作为商业用地、工业用地、大规模建设商品房或者工业厂房，农民需要自建住房也只能依法申请有限的宅基地。从目前现状可以看出，“小产权房”即多发生在城市的近郊甚至远郊。依据现在的土地制度，属于集体所有的土地是不能向集体组织成员以外的人自由流转的，即集体土地及其建筑只能局限在集体范围内，内部交易流转是可以的，超出集体的范围，则是不合法的。而“小产权房”则是把国家限制流转的集体所有土地以住房的形式出售流转，打破房地产市场房源一元化的的管理秩序。如果全国实行的是土地一元化管理，就不会存在集体土地和国有土地之分，也不会出现小产权房“身份争议” 问题。

三、“小产权房”在审理中凸显的问题

因“小产权房”的本质属于“无产权”或“产权不全”，即不能向“大产权房”那样可以用于自由流转、贷款抵押、财产证明等。购房者遇到拆迁补偿时不能据此证明自己的权利，在遗产继承、上市交易方面得不到法律的保护等等问题产生很多矛盾，引发大量纠纷。在审理此类纠纷中发现存在以下问题：

（一）“小产权房”纠纷数量呈上升趋势

据部分媒体典型个案调查和国土资源部抽样调查资料显示，目前在北京、天津、成都、西安、武汉、南京、济南、郑州、珠三角等地，均因小产权房问题引发大量纠纷。这些纠纷主要表现在产权证的办理及产品质量、售后服务等诸多方面，主要集中在产权证的办理。

（二）各方利益难以兼顾

“小产权房”涉及诸多方利益，其中包括国家、集体、建房者、购房者等。“小产权房”的建立未向国家缴纳土地出让金和各项税费，给国家造成经济损失。而其建立多经过集体的同意，出售又可以使建房者（村镇集体或集体成员个人或者与开发商联合）获得一定的经济利益。并且 “小产权房”价格低廉，甚至每平方价格可以比市区经国家批准建设的商品房低3000元左右，这对于并不富裕、不愿成为“房奴”的工薪家庭来说是他们的优选、首选。但在审理中，根据目前的法律和政策，各方面的利益很难得以兼顾。因为如果同意购房者要求卖房者为其办理房产证的要求，就会把难题直接推给城镇集体及村民。这个问题仍无法得以解决，并且会损害国家的利益。但是如果不支持购房者的要求，又可能使其受到伤害。这是审理工作一大难题。

（三）法律制度不完善，滞后于社会现状

现行有关土地、房屋方面的法律并未对“小产权房”做出明确规定。《中华人民共和国土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让、或者出租用于非农业用地。”《物权法》及现行房地产登记管理办法规定，不动产物权依法登记才能设立，取得效力，土地使用权和房屋所有权须经市、县房地产登记机构登记发证才有效力。而对于在社会中大量存在的“小产权房”并没有明确的法律规定。只有2008年10月22日中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文在新闻发布会上表示，“小产权”房绝对不允许再建，但对于已经在农村购买了‘小产权’房的消费者，政府要保护其合法权益。﹙2﹚“08政策”首次对因不了解相关法律政策而糊里糊涂购房的消费者的提出保护其合法权益。同年最高人民法院于12月4日颁布《关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》，要求各级人民法院对改变土地集体所有性质、改变土地用途、损害农民土地承包权益的流转行为，要依法确认无效。﹙3﹚这要求法院对于涉及改变土地用途的“小产权房”买卖行为依法确认其无效。但“12.4意见”并没有具体明确何为“改变土地用途”的情形，需要法院在审理中自由裁量。而这易导致相似的案件会产生不同的审理结果，引起当事人的上诉、上访等问题，不利于诉讼和谐。

四、“小产权房”审理问题的解决

“小产权房”在审理中出现的问题根源在于我国目前的城乡二元土地制度及相关土地法律法规存在与社会现实的脱节。此外也有执法监管不力等诸多方面原因。因此，为了解决“小产权房”在审理中出现的问题，需要立法、执法、司法及社会各个方面的共同努力。

（一）完善相关土地立法，明确“小产权房”的地位

“小产权房”引发纠纷及给诉讼带来审理难题的一个根本原因是现今的法律法规未明确对其做出明确规定，是其游走在合法和违法的边缘。为了减少纠纷和缓解法院审理的压力，立法机关应建立，健全“小产权房”管理的法律法规体系。

建立健全“小产权房”管理的法律法规体系是一个过程。第一是建立以《物权法》为核心的土地权利制度。物权法可以体现集体土地所有权的财产特点，明确规定集体土地所有权的确认、登记、权利行使保护、争议应如何解决。﹙4﹚此外，物权法应当允许符合一定条件的集体土地使用权进入一级房地产市场转让。第二是落实《宪法》的精神，逐步修改土地管理法规。《宪法》规定了农村集体土地使用权可以转让，这是我国集体土地法律制度改革的基础。﹙5﹚《土地管理法》应贯彻《宪法》的这一宗旨，对于违反《宪法》的精神、与保护集体土地权益相冲突的法律条款予以修改和完善，取消对集体所有权行使的种种不合理限制，并与《物权法》向呼应，逐步实现土地相关法律法规的体系修改，让集体组织的村民不仅享有使用权、还享有土地非农化进程中的土地所有权、收益权和处分权。第三是建立国家对“小产权房”拆迁补偿的法律制度，加强“小产权房”房屋质量监管法规。在审理中一部分纠纷就是因为买受人遇见国家对土地的征收，不能依法取得相应的拆迁补偿，权益不能得以保护而引起的。这需要国家增建对“小产权房”拆迁补偿的相关规定，兼顾国家、建房者及购房者的利益。

此外，“小产权房”虽然在程序上有违法事实，但购房者的房屋质量同样需要国家加强监管。和“大产权房”相比，“小产权房”的建设没有经过房屋质量验收等法定程序，一旦出现房屋质量问题，买受人的生命和财产权益将受大巨大损失。因此，为了保护购房者的生命财产权益，减少纠纷和损失，国家有必要加强有关“小产权房”房屋质量监管的法规。

（二）在审理中以人为本，区别对待

在有关“小产权房”的纠纷问题错综复杂，每个案件的情况都有不同，要具体问题具体对待，本着以人为本，降低当事人和国家成本的原则处理。

对于已经开发而未建的“小产权房”因权属引发的纠纷，可直接确认其违法，要求停工停建，判定买卖合同无效；对于因已建成并出售的“小产权房”引发的纠纷，要看房屋是否存在瑕疵、是否符合土地利用规划、城镇规划进行处理。房屋存在危及人身及占用耕地的，依法坚决要求其拆除；符合土地利用规划、城镇规划的，可以转化为国有土地，建成的房屋转变为经济适用房、廉租房使用，由国家房产管理部门办法相应的产权证书，对于这类买卖合同可以确认其有效。占有建设用地和宅基地的，可以对购买人、城镇集体组织或成员进行调解。房屋为占用建设用地的购房者，可以在村集体需要收回土地开发时获得经济补偿；房屋为占有宅基地的购房者，通过变通成为集体组织的成员，可以取得房屋的所有权和集体土地的地上权。

（三）加强行政监管和调解，建立健全住房保障体系

行政机关肩负保障社会成员安居的社会职责，但由于各种因素，在这方面做的并不到位。这给以“小产权房”得以发展的空间。为了从根本上解决“小产权房”的问题，需要政府建立住房社会保障供应体系，扩大经济适用房和廉租房的建设，改善现今住房供应不足的不合理结构，建设面向中低收入者的“大产权房”从而遏制“小产权房”发展的机会。

对于正在建设或已经建成的“小产权房”进行监管与调解相结合的方式进行疏堵。加强对土地的审批和对土地法律法规的执行，对于严重违反土地法的现象进行查处和惩罚。在执法的过程中，注意释法析理，将法律与政策相结合，对“小产权房”进行清理，梳理分类，避免发生行政纠纷。

此外，还应加大对有关土地法律法规的宣传，特别是对基层集体组织干部的教育引导，期待在源头减少“小产权房”的流转。

参考文献：

（1） 章辉：《略论我国“小产权房”产生的原因及对策》，载www.chinalnn.com/Article/Html，于2011年9月10日访问。

（2）陈耀东、吴彬：《“小产权”房及其买卖的法律困境与解决》，载www.sinoss.net/2010/0811/24737.html，于2011年9月12日访问。

（3）陈耀东、吴彬：《“小产权”房及其买卖的法律困境与解决》，载www.sinoss.net/2010/0811/24737.html，于2011年9月12日访问。

（4）夏璐：《从“小产权房”看我国《物权法》》，载《法治与社会》2011年第5期，第145页。

（5）董书平、张建 ：《论农村土地使用权流转的宪法保护》