民事参与分配制度债权人利益的保护

民事参与分配制度债权人利益的保护

作者：安阳市殷都区人民法院 刘家梁 杨长福

内容摘要： 参与分配是民事执行中的一项重要制度。这一制度设立的初衷是为了保护债权人的合法权益，保证多数的债权人获得公平受偿。然而多年来的实践表明，其在保护债权人利益方面所起的作用并不明显，远未达到制度设计的最初目的，这应该引起人们深刻的反思和检讨。本文着重分析债权人权利受阻的多种因素，并在此为基础提出重建债权人利益保护机制的对策和建议。

关键词： 参与分配 债权人 利益保护 制度重构

参与分配是债权人对已被法院查封的被执行人财产提出分配请求，从而全部或者部分实现其债权利益的重要制度。在被执行人无其他财产可供执行时，通过这一程序的设计，债权人可以对法院查封的被执行人财产请求公平受偿。这也是债权人挽救其债权的最后一根，至少在某种程度上——“稻草”。然而，在现实的执行实践中，债权人合法权益受到侵害的案例却时有发生，债权人利益保护的现状不容乐观。

参与分配本来是债权人实现其权利的利器，然而在现实面前债权人却很难通过它来实现自己的正当利益。可以毫不夸张地说，现今这一制度在各种利益关系的裹挟下已经进入“休眠”状态。因此，如何重新焕发这一制度的活力，使之成为切实保护债权人合法利益的有力武器，成为当前迫切需要解决的重大课题。本文认为，要使参与分配制度真正“落地生根”，从纸面照入现实，就亟需在以下几个方面加以廓清和改革。

一、先查封申请人对被查封财产享有的权利边界

在诉讼或执行阶段，权利人为保障其债权的安全，往往会申请法院对债务人的财产采取强制性保护措施。在多个债权人申请执行债务人履行金钱给付的义务时，先查封申请人对被查封财产享有的权利范围是什么？债权人在被执行人无其他财产可供执行时，是否可以对被查封的财产申请参与分配？

《最高人民法院关于人民法院执行工作的若干规定（试行）》（以下简称《执行规定》）第88条第1款规定：“多份生效法律文书确定金钱给付内容的多个债权人分别对同一被执行人申请执行，各债权人对执行标的物均无担保物权的，依照执行法院采取措施的先后顺序受偿。”从该规定的内容，无疑可以推导出先查封申请人对被查封财产享有优先受偿的权利。优先受偿权是法律为维护先查封申请人合法权利而采取的有效措施。法律如此规定，就是为了鼓励、引导当事人积极提供、调查被执行人的财产线索，顺利实现其债权，从而维护法律的严肃性和权威性。如果没有优先受偿权的护佑，在执行阶段被执行人的任何权利人都可以对被查封的财产申请参与分配，让先查封申请人与其他债权人处于同样的法律地位，就会极大地挫伤查封申请人行使财产保全等措施的主动性和积极性。否定先查封申请人对查封财产的优先受偿权，在相当程度上也会损害财产保全等强制性保护措施的制度价值。所以，应该充分肯定先查封申请人对被查封财产享有的优先权利，优先保证其及时全面地实现债权利益。

但是，参与分配中先查封申请人的优先受偿权，仅仅是一种程序上的保障权，它与实体法上的优先受偿权，比如留置权、抵押权等有所区别。实体法上的优先受偿权是一种绝对的权利。而参与分配上的优先受偿权，是否具有绝对的权利，需要结合法律的具体规定，不能一概而论。《执行规定》第90条规定：“被执行人为公民或其他组织，其全部或主要财产已被一个人民法院因执行确定金钱给付的生效法律文书而查封、扣押或冻结，无其他财产可供执行或其他财产不足清偿全部债务的，在被执行人的财产被执行完毕前，对该被执行人已经取得金钱债权执行依据的其他债权人可以申请对该被执行人的财产参与分配。”第93条规定：“对人民法院查封、扣押或冻结的财产有优先权、担保物权的债权人，可以申请参加参与分配程序，主张优先受偿权。”第94条规定：“参与分配案件中可供执行的财产，在对享有优先权、担保权的债权人依照法律规定的顺序优先受偿后，按照各个案件债权额的比例进行分配。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称《民诉法意见》）第297条规定：“被执行人为公民或者其他组织，在执行程序开始后，被执行人的其他已经取得执行依据的或者已经起诉的债权人发现被执行人的财产不能清偿所有债权的，可以向人民法院申请参与分配。”从以上规定可以看出，先查封申请人对被查封财产行使优先受偿权有两个重要前提，即债权人对被查封财产均无担保物权及债务人的财产足以清偿所有债务。只有满足这两个前提条件，先查封申请人对被查封的财产才可以行使优先受偿权，否则债权人就有权依据参与分配制度请求对被查封财产进行公平分配。

债权平等是债法的基本原则，债务人总财产是全体债务的担保，查封拍卖债务人财产所得价金，在未交付特定债权人之前，仍为债务人财产的一部分，当债务人被查封的财产不足以清偿所有债务且无其他财产可供执行的情况下，应提供给全体无担保债权人平等受偿的权利，不因查封措施实施先后而给予差别对待。只有在被执行人的财产足以清偿其全部债务时，才适用优先受偿的清偿顺序。因此，《执行规定》第88条第1款规定的优先受偿应理解为有条件、相对的优先，而非绝对的优先。

在执行实践中，法院或先查封申请人将被查封财产的优先受偿权理解为绝对权利，排除债权人参与分配，从而侵害债权人合法利益的情况比较突出。厘清先查封申请人对被查封财产享有的权利范围和界限，可以有效杜绝侵害债权人合法权益事例的发生。

二、债权人行使参与分配权面临的制度障碍

无担保物权的其他普通债权人对法院先行查封的被执行人财产，可以依法通过参与分配程序维护自己的利益，然而在执行实践当中，债权人在行使这一权利时，却往往面临一系列制度上的难题。这主要有以下几个方面：

（一）法律规定之间的矛盾和冲突

1．参与分配的主体范围

《民诉法意见》第297条规定参与分配的主体为被执行人的其他已经取得执行依据或者已经起诉的债权人；而《执行规定》第88条规定为多份生效法律文书确定金钱给付内容的多个债权人，《执行规定》第90条规定为对被执行人已经取得金钱债权执行依据的其他债权人。《执行规定》第88条和第90条的语言表述虽然有所差别，但其基本价值取向为已经取得生效法律文书确定金钱给付的债权人。这两条规定实际上把《民诉法意见》第297条规定的已经起诉的债权人排除在参与分配的主体范围之外，缩小了参与分配的主体范围。这种矛盾的法律规定在实践中会带来很多惑：

（1）如果已经起诉的债权人向法院申请参与分配，法院是否受理？由于我国不承认公民和其他组织破产，假设在执行结束后，被执行人确实没有其他可供执行的财产，法律只对取得金钱债权执行依据的债权人清偿是否有失公允？（2）有些案件已经取得执行依据的债权人并没有或较晚申请对被执行人的财产采取查封措施，反而可能是已经起诉、但没有取得执行依据的债权人先行申请查封了被执行人的财产。如果此时排除已经起诉、且先行申请法院采取查封措施的债权人，是否会引发未取得执行依据债权人的强烈抵触？是否影响财产保全制度功能的发挥？是否会导致多数债权人之间利益的失衡？（3）从司法审判的规律上看，每个案件的难易复杂程度、当事人对待诉讼的态度、是否需要鉴定等均不相同。有些案件起诉的时间较早，然而取得生效法律文书的时间反而可能较迟；有些债权债务关系明确的案件，虽然起诉较晚，其取得生效法律文书的时间可能较早。如果仅仅从取得生效法律文书时间的先后来决定参与分配的主体，是否违背了审判本身的规律性？

2．被执行人财产范围的限定

《民诉法意见》第297条规定被执行人的财产范围为被执行人的财产不能清偿所有债权；而《执行规定》第90条规定为被执行人的全部或者主要财产已被一个人民法院因执行确定金钱给付的生效法律文书被查封，无其他财产或者其他财产不足清偿全部债务。前后司法解释对被执行人的财产范围有一定的变化，前者没有限定被执行人的财产范围，仅笼统地规定被执行人的财产不能清偿所有债权，后者则限定为被执行人的全部或者主要财产被一个法院查封，无其他财产可供执行或其他财产不足清偿全部债务。很显然，前后司法解释的规定发生了严重冲突。这种法律规定之间的矛盾现象容易导致执行中法律适用的混乱，从而可能侵害债权人的合法利益。

（二）被执行人无清偿能力证明主体和标准的缺失

1．被执行人无清偿能力的证明主体

《民诉法意见》第297条第1款规定，申请参与分配，申请人应当提交申请书，申请书应当写明参与分配和被执行人不能清偿所有债权的事实和理由，并附有执行依据。《执行规定》第92条进一步进行了细化，规定债权人申请参与分配的，应当向其原申请执行法院提交参与分配申请书，写明参与分配的理由，并附有执行依据。该执行法院应将参与分配申请书转交给主持分配的法院，并说明执行情况。《民诉法意见》第297条第1款和《执行规定》第92条主要规定了参与分配的申请程序和机构，但对由谁作为被执行人无清偿能力的证明主体则没有规定，这容易导致法院和申请人相互推诿的情况。申请人认为应该由法院出具被执行人无财产可供执行的证明，而法院可能会说债权人有义务提供财产线索，被执行人是否有可供执行的财产应由债权人自行证明，法院不负证明某一被执行主体是否有可供执行财产的法定义务。这种情况会在一定程度上消解债权人参与分配的权利，甚至有可能导致其权利完全丧失。

2．被执行人无清偿能力的证明标准

自《民诉法意见》确立参与分配制度以来，关于如何证明被执行人无清偿能力就是一个争议不断的话题，《执行规定》也没有很好地加以解决。由于受到执行结案率等因素的影响，主持参与分配的法院往往对参与分配申请人提出十分严格的条件，要求申请人或移交申请的法院提供被执行人没有可供执行财产的严苛证明。比如，在一起移送参与分配的案件中，查封法院拒绝接收移送手续，要求移送法院提供穷尽执行的证明。在移送法院提交查询被执行人所在地银行查询单、房产查询单及车辆查询单后，查封法院认为提交的手续仍不够充分，拒绝参与分配申请人受偿被查封财产的变价份额。有的查封法院认为，虽然现在被执行人无财产可供执行，但被执行人将来可以通过劳动获得收益，现在没有执行财产不等于其以后永远没有执行财产，所以移送法院应当先中止案件的执行，待被执行人有财产后恢复执行，而不必通过参与分配程序来实现所谓的的权利。实践当中，查封法院拒绝申请人参与分配的理由林林总总，五花八门。出现上述问题的根源，就是现有法律没有界定参与分配申请人或者移送参与分配的法院证明被执行人无清偿能力的具体标准。由于缺乏有操作性的的适用标准，大家都可以自说自话，从而造成参与分配执行中侵害债权人权益的现象屡屡发生。

（三）申请参与分配债权人权利救济措施的不足

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉执行程序若干问题的解释》（以下简称《执行程序解释》）第25条规定，多个债权人对同一被执行人申请执行或者对执行财产参与分配的，执行法院应当制作财产分配方案，并送达各债权人和被执行人。债权人或者被执行人对分配方案有异议的，应当自受到分配方案之日起十五日内向执行法院提出书面执行异议。《执行程序解释》第26条规定，对异议人的意见提出反对意见的，异议人可以提出反对意见的债权人、被执行人为被告，向执行法院提起民事诉讼。《执行程序解释》第25条、26条针对分配方案赋予了债权人提出异议和提出参与分配异议之诉的权利。然而在财产分配方案之外，债权人还有其他方面的权利也可能会受到侵犯。比如，参与分配申请未被主持分配的法院受理、提出的参与分配申请被法院驳回、主持分配的法院无正当理由长期不分配执行财产，或者主持分配的法院对申请人提出其他种种不合理的要求，等等。债权人在这些权利受到侵犯时，是否享有提出执行异议的权利、甚至在某种特殊情况下享有提起异议之诉的权利，法律均没有明确的规定。这种法律规定的缺失往往会导致债权人在其权利遭受侵害时，得不到有效的法律保护。

三、参与分配债权人利益保护机制的完善

参与分配是民事执行的一项重要制度，是保护多数债权人平等受偿的重要手段。在执行程序中，一旦债务人的财产不足以清偿其全部债务，要体现债权平等原则，就必须允许一定范围内的其他债权人参加到执行程序中来，和先申请财产查封的权利人一起共同分配被执行人的财产。自1992年最高人民法院在《民诉法意见》中确立参与分配制度始，最高人民法院在《执行规定》及《执行程序解释》中又两次分别对其加以阐释。但上述三个法律文件的规定都比较简略，而且规定之间支离破碎、已不能完全适应社会发展的需要。近些年来，申请参与分配的案件数量日益增多、难度愈来愈大，法律需求非常强烈，因此迫切需要对这一制度进行重新规划和设计。此外，参与分配制度确立至今，一直停留在司法解释的层面，法律层次较低，也在一定程度上影响了其功能的发挥。本文建议提升参与分配制度的法律层级，在民事诉讼法中对其加以详细规定，以实现在更大程度上保护债权人利益之目的。在这一总的指导原则下，本文尝试在以下几方面对这一制度加以改进和完善：

（一）放宽申请参与分配的权利主体

参与分配是为实现对债务人的多数债权人获得公平受偿而设立的制度，因此只要是能够证明被执行人的清偿能力出现问题，理论上凡是债务人的债权人都可以通过这一程序实现自己的债权。因我国不承认企业法人以外的债务主体破产，因此不可能使参与分配程序的主体范围如破产法规定的那样宽泛。但即使这样，为了最大限度地保护债权人的合法权益，法律在设定参与分配的主体范围时也不能失之过窄。如果参与分配的主体范围太窄，就不利于对多数债权人利益的保护，与设立这一制度的目的相悖；范围太宽，把债务人所有的债权人都囊括进来，既不经济，也不效率。对参与分配主体范围大小的抉择，实际上是一个价值取舍和利益衡量的问题。本文总体上倾向就宽不就窄，适当放低参与分配债权人的准入门槛，让尽量多的债权人分享这一制度带来的好处。《民诉法意见》第297条规定的范围包括已经取得执行依据的债权人和已经起诉的债权人，范围宽窄比较适度。而《执行规定》第90条规定为已经取得金钱债权执行依据的债权人，主体范围过窄，不利于对大多数债权人的公平保护。因此，建议保留《民诉法意见》第297条的规定，废除《执行规定》第90条主体范围的规定。

（二）重新界定被执行人的财产范围

参与分配制度，实际上解决的就是被执行人的财产被某法院冻结，其他债权人在法院未查明被执行人有可供执行的财产时，申请参与分配法院查封的被执行的财产。理论上讲，法院查封被执行人财产数量的多寡并不决定债权人是否享有参与分配权。只要债权人有理由认为被执行人无清偿能力，同时被执行人有财产被法院查封，就可以行使这一权利。《民诉法意见》第297条体现了这种立法的理念。而《执行规定》第90条规定为被执行人的全部或主要财产被法院查封，无其他财产可供执行或其他财产不足清偿全部债务的，债权人才可以申请对被执行人的财产进行分配。这条规定等于对债权人行使参与分配权设定了一个很高的门槛，即法院查封的是被执行人的全部或者主要财产。这句话反过来理解，意味着如果法院查封的不是被执行人的全部或者主要财产，债权人就没有参与分配的资格。认定法院查封的是否为被执行人的全部或主要财产，是一个非常复杂的问题，操作难度极大，而且也不见得都能够查实清楚。这很可能会成为查封法院或查封申请人拒绝债权人参与分配的理由。解决的有效途径为，取消《执行规定》第90条关于法院查封的为被执行人全部或主要财产的规定。

（三）确立被执行人无清偿能力的证明主体

调查被执行人的财产是一个难度较大的问题，债权人有向法院提供其所了解的被执行人财产状况的义务，但是如果债权人无法提供的，法院应当依法调查，不能怠于调查和执行，也不能对债权人课以所谓的举证责任，即要求债权人承担因不能提供被执行人财产状况的证据或财产线索的不利后果。债权人有义务提供财产线索，并不意味着其负担证明被执行人无清偿全部债务的能力，因为其调查取证的权利毕竟是很有限的。而法院在这方面可以动用所有的执行手段来查实被执行人的财产状况。因此被执行人没有清偿能力的证明义务应该在法院，法院应当向查封法院提供已经穷尽所有执行措施、被执行人已无其他财产可供执行的书面说明。

（四）细化被执行人无清偿能力的证明标准

被执行人的财产状况，在什么情况下应被认定为无清偿能力？法院怎么证明已经穷尽了所有的执行措施？执行的标准是什么？现有法律缺乏一个具体而清晰的指导。比如，对于被执行人的财产状况，法院查询了其住所地的金融机构、房产部门、车辆管理部门、股票市场等部门的信息，证实被执行人没有可供执行的财产，算不算已经穷尽了执行措施？现代社会是一个流动性很强的社会，被执行人的财产可能分散于不同的地方，法院有没有义务到各个地方去了解查实？如果缺乏一个明确标准的指引，这个问题解决的难度就会很大。先查封申请人或查封法院就可能以不能排除被执行人在其他地区没有财产为由，拒绝债权人参与分配。解决这个问题的途径有：（1）法院对被执行人的财产状况要进行必要的实地调查，对被执行人的财产状况有一个大致的了解，并出具书面的调查报告；（2）切实落实被执行人财产报告制度，责令被执行人如实报告当前及收到执行通知之日前一年的财产状况，并告知拒绝报告或虚假报告的法律后果；（3）被执行人有保证人或者其他共同责任承担人的，法院应当穷尽执行其他责任人或保证人的财产；（4）设立全国统一的被执行人财产信息查询系统；（5）确定法院调查被执行人财产的主要种类和范围。一般情况下，如果法院提供了上述证据，证实不能查明被执行人有其他可供执行的财产，就可以初步认定被执行人无清偿能力。

（五）扩大参与分配权利人的法律救济

无救济则无权利。救济权在权利体系具有独立存在的价值意义，对权利的实现起着极为重要的保障作用。一项法律权利，如果缺乏有效的救济手段，那么设立这项权利的的初衷可能会大打折扣甚至于完全落空。如果要让债权人参与分配制度的立法目的真正落到实处，，就必须加大对债权人的权利救济力度。《执行程序解释》第25条、26规定参与分配方案的异议权和提起异议之诉，但未规定债权人在其他权利受到侵犯时的救济权，有挂一漏万之弊。只要债权人对受理参与分配法院的执行行为有不同意见的，理论上依照民事诉讼法的规定均可提起异议之诉。法律应该明确债权人除了对分配方案有异议权外，对受理参与分配法院的其他执行行为，比如不予受理、驳回申请等执行行为均享有广泛的异议权，甚至在必要时赋予债权人提起异议之诉的权利。