浅谈改革与完善民事审判监督制度的若干建议

浅谈改革与完善民事审判监督制度的若干建议

作者：江西省赣县人民法院 赖徽棠 谢明

我国法律所规定与确立的审判监督制度，主要集中体现在《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》及《中华人民共和国行政诉讼法》这三部诉 讼法律中。按照我国《民事诉讼法》这部诉讼法律的规定精神，审判监管制度包括如下几个方面的内容：(一)审判监督提起或引起的主体有：①各级人民法院院长有权提起并提交审判委员会讨论决定是否进行再审；②上级人民法院指令下级人民法院进行再审；③当事人的申 请再审；④上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决，裁定进行抗诉要求提 起再审。(二)审判监督的对象：是确有错误的已发生法律效力的判决(解除婚姻关系的案件 除外)、裁定及调解书。(三)审判监督的依据：我国《民事诉讼法》第179条规定即①有新的 证据，足于推翻原判决，裁定的；②原判决、裁定认定事实的主要证据不足的；③原判决、 裁定适用法律确有错误的；④人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的；⑤ 审判人员在审理该案时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。(四)提起申请再审的期 限(指当事人)：两年内。(五)审判监督的方式：提起再审的案件，人民法院应当另行组成合 议庭，并按照《民事诉讼法》规定的第一审的程序或第二审程序规定进行审理。

我国《民事诉讼法》设立的审判监督程序，是为了纠正人民法院的判决、裁定、调解书的错误而设立的一个特殊的审判救济程序，目的是通过再审，使确有错误的判决、裁定、调 解书得到纠正，以维护当事人的合法权益。因此，审判监督作为法院内部对其审判结果进行 的事后检查、验核、监督与纠正，是人民法院对业已发生法律效力的判决、裁定依法实行再审查和再审理，以确保司法公正不受损害的一种司法救济手段与措施，也是国家为了防止冤 假错案，纠正因一时的证据，时限不足及诉讼当事人、审判人员的不当行为所导致的错误判 决、裁定而设立的一种纠错与制约机制。从我国设立的审判监督制度来讲，这一监督机制 对于法院内部纠正那些错案起到一定的积极作用。但在实践过程中也暴露出现在的审判监督 制度之不足，具体表现为：①规定由各级人民法院院长来确认发生法律效力的判决、裁定有错误并有权提交审判委员会讨论决定，虽然提高了审判监督的权威与力度，但院长个人的精 力与时间毕竟是有限的，如果出现申请再审的案件较多，院长本人如何应付过来?另外，院长个人又如何来确认某一再审案件是否错误?这些问题在审判实践过程中都没有具体的规范 程序与作法；②法院如何另行组成合议庭来审理再审案件，法律没有严格的规定与要求，致使某些法院临时任意地从其它业务庭抽调审判人员来另行组成合议庭，使再审案件的质量得 不到保证。③审判监督按其内容来讲是包括业务监督和法纪监督。业务监督(即审判监督庭 的监督)包括确认案件认定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律是否不当，审理过程中是否违反法定程序等；法纪监督包括确认审判人员是否存在贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判 等。这两方面的监督如何有机地结合与运用，我国《民事诉讼法》并未明确规定，造成审判 实践中产生脱节的现象。④如果错案得以确定以后，如何追究办理错案人员的法律责任，法 律也没有明文规定。⑤审理再审案件，既是监督也是责任，因此如何防止、监督参加再审的 合议庭成员的违法违纪行为，法律也未明确。⑥审判监督其次数如何，法律也没有明文规定，致使在司法实践中，一个案件因当事人的败诉多次向法院提出申诉，各级法院因此多次审理，既浪费各级人民法院的人力和财力，又有损司法的权威性和稳定性。

当前，在司法腐败日盛，要求错案追究制的呼声日渐高涨之际，针对目前我国审判监督制度的不完善性，如何加强与完善审判监督制度显得更加必要与紧迫。笔者认为改革与完善审 判监督制度。具体的改革与完善意见、建议如下：

一、实行业务监督与纪检监督相结合的原则

上面已提到，按照有关法律规定，审判监督应该包括业务监督和法纪监督两方面的 内容。其中：业务监督范围主要是指本院院长提出监督的案件、上级法院交办的指令再审案 件或提再审案件、人大监督的案件，以及当事人提出申诉的案件，这些案件均由本院审判监督庭对其原判是否正确进行复查。但当前，审判监督程序却没有象审理民事、经济案件那样 有最高人民法院明文规定的具体办案规则及办案程序。为了进一步完善审判监督机制，必须 对审判监督程序中的登记、调卷复查、决定是否立案，以及如何另行组成合议庭对案件进行 评议并交由本院审判委员会讨论决定是否提起再审等问题做出具体的规定，使审判监督工作 有章可循，也防止审判监督部门滥用职权，给当事人及社会造成不良影响。而法纪监督即纪检监察监督的范围主要是按照最高法院明文规定的“八不准”及中央政法委的“三条禁令 ”以及办案人员是否存在贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等问题实行监察与监督。但目前各 级人民法院的审判监督和纪检监察方面的监督都是分离的，这种情况不仅造成法院内部机构 重叠，而且削弱了审判监督的力量并不利于监管力量的优化与集合。同时，业务监督、纪检 监察监管因为各自行使其职能，相互之间沟通与交换信息不够致使错案被认定了，但对审判 人员违法审判责任的错案追究制却未落实及认真执行。这些情况都不利于监督机制的完善及 发挥其有效的职能作用。笔者认为，作为法院的监督机制不应该分离分设，而必须合并成为 一个综合性的监督部门，这样做的好处是：第一，有利于提高审判监督的地位与作用。由于 大多数法院纪检监察负责人都是院党组成员，因此，法院内部的审判监督庭的庭长可建议由 纪检监察负责人兼任，这样，业务监督与纪检监察监督合并，就能够提高审判监督组织的地 位与作用，有利于开展各方面的监督工作，也加大审判监督的力度；第二，有利于法院机构 精简和人员优化。法院内部存在两种不同的监督机构不仅造成机构雍肿与重叠，而且造成 监督力量的分散，不利于监督人员的优化组合。第三，有利于法院本身与外部监督主体理顺 好关系。长期以来，法院自身并未处理好与外部监督主体的关系，如人大对法院的监督，法 院应以何种机构与之联系、沟通与反馈?由于与外部监督主体的关系处理不顺，当外部监督 主体对法院的审判、执行等司法活动进行进步时，往往会出现两种情形：一是监督得不到落 实，司法不公，司法腐败照样盛行；二是监督的错位，致使司法放弃独立与公正，听从外行 的意见或舆论与感情的左右。这两种情形，在人大、政党、舆论等监督过程中都存在与出现 过。笔者认为理顺这种与外部监督主体的关系，其科学与有效的作法就是使法院内部的监管机制统 一并与外部监督主体相对应，互相沟通与联系，使内部监督机制成为外部监督机制的桥梁与渠道，并反馈出监督、监察意见、建议及要求，这样就可以在维护司法独立的前提下，认真 听取各方的意见与呼声，便于发现问题和了解存在的弊端，并就此提出本院的意见与看法， 这既可以发现与查处问题，又不至于使外部监督落空或因其监督不当而干扰法院的独立审判 ，从而达到内外监督力量准确、到位的良好的效果。第四，有利于贯彻执行错案追究制度， 使法纪监察、监督有据可依，并相互行使各自的监督职责，可以有效地制止司法不公、司法 腐败的现象。

二、实行再审案件独立审判的原则

按照《民事诉讼法》第184条的规定，人民法院依审判监督程序再审的案件，由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作出的判决、裁定，当事人可以上诉；由第二审法院作出的，按第二审程序审理，上级人民法院按审判监督程序提审的案件也按照第二 审程序审理；所作的判决、裁定均是发生法律效力的判决、裁定；并规定，人民法院审理再 审案件，应当另行组成合议庭。目前，各级人民法院审理再审案件的通行作法是：本院院长 或主管审判监督业务的副院长建议提交某案件给审判委员会讨论决定是否再审；如果决定再 审，则另行组成合议庭审理并由合议庭向审判委员会汇报，然后由审判委员讨论决定原判决 、裁定的意见是否正确，并做出维持原判决、原裁定或改判的处理意见。笔者认为，这种作 法是有违法律规定精神的。理由是，确认再审案件的前提条件是原判决、裁定或调解书确有 错误，其复查程序虽然是由本院院长提交审判委员会讨论决定，但案件进入再审程序后，是 否在实体或程序上确实存在错误，或者错误的情形、性质如何都应该是由另行组成的合议庭 成员在开庭审理过程中才能查明与认定的，其判决、裁定的处理意见也应该由合议庭评议确 定之后作出，不需经审判委员会讨论，这样才能体现出合议庭独立审判的原则。因为再审案 件进入审理程序后是按照普通程序和普通案件来对待的，故必须尊重合议庭在审理中所认定 的事实及审理意见；而如果其判决、裁定的处理意见是必须经审判委员会讨论决定作出的，容易造成合议庭成员对案件的审理责任心不强，也容易产生把案件的质量交由审判委员会来 把关的依赖心理，从而导致再审合议庭不仅成为一个虚设组织，而且再审的开庭审理也成为 “审者不判、判者不审”的徒有形式。此外，许多再审案件是过去的审判委员会讨论决定，如果经过再审审理后是必须改判的，现又必须再经原审判委员会的人员讨论决定，则对案件 的科学与公正来讲都是不昨的。因此，再审案件审理后所作出判决、裁定应该由另行组成的 合议庭独立自主地依法作出，这既有利于法院和法官正确地贯彻独立审判的原则，也有利于 加强与完善合议庭的责任制，更有利于审判监督的有效开展与科学推行。

三、实行再审案件应当组成优质合议庭进行审理的原则

案件的立案、审理、执行、监督是人民法院全面行使审判权限的四个方面的内容与环节。其中缺少任何一个环节，审判权的行使都是不完整的(当事人自愿调解和自觉履行的 也属于范围之内)。审判监督作为审判权限行使的最后也是关键的一个环节。它之所以重要 是因为监督是一道案件质量与正义的把关口，凡是有违于司法公正的判决、裁定及相关的行为都必须接受监督、检验、查核与纠正。但长期以来包括审判机关在内的国家机关及人员，其监督与被监督的意识都是十分淡薄和脆弱的，但相对来讲，一般都愿意接受外部的监督， 而对于内部的自我监督包括业务与法纪监督，却采取马虎应付、掩盖抵触甚至讨厌拒绝的心理与态度，总是认为内部监察、监督是拆自家的台，与自家人过不去的作法等等。从未意识 到，内部监督不仅是事物发展过程中的一种自律要求，而且更重要的是一种良医治初病，是 最有条件和机会根治其疾病的方法，拒绝或抵制内在监督只会助长其疾的顽固和恶化。由于 对内部监督机制的轻视，因此法院内部监督机构之设置不仅是不健全的，而且其人员配备也 是没有严格的要求与较高之水准，以致出现了把那些业务、纪律较差、年纪较大的人安排 在审判监督庭工作的现象，造成审判监督的水准不高，案件的监督力度不够，案件的监督质 量得不到保证之后果。就监督、监察的实质意义来讲，监督(察)就是查处问题，辨别真假、 判决是非的专业性权力行使。显然，法院的审判监督只能是专业性的监督，这就要求参与监督的人员要有良好的政治素质、业务精通和较为全面与综合性的专业知识水平。

既然审判监督是司法救济的一个程序，也是把握案件质量的最后一道防线，因此，它必然是一种高品位高水准的检验、督查、复核及认定案件事实及适用法律是否正确的行为，这就决 定了组成审理再审案件的合议庭人员其素质必须高于各业务庭的审判人员，其组合必须是优 化的，其审理也必须是优质的。因为不这样就不足于发现与查处问题，不足于提高监督的权 威与监督效力。同时，审判监督对法院内部而言，又是一项十分严肃与认真的事情，它不仅 关系到当事人的切身利益，而且关系到案件的性质，涉及到原参与审理案件的法官的能力， 行为性质及个人威信等，这些都需要再审案件的合议庭组成人员必须是具有较高业务素质、办案能力水平高的审判人员把好质量关。

实行再审案件优质审理的原则，就必须改革与完善法律所规定：“人民法院审理再审案 件，应当另行组成合议庭”这一制度，首先必须建立健全审判监督机构，可由最高人民法院 做出司法解释，明文规定凡是再审案件都必须由审判监督庭来审查、决定是否立案复查审理等；其次是充实和加强审判监督的人员，把素质高、业务好、文化知识结构优化人员配备在审判监督庭，把好案件质量关；再次是每审理一件再审案件都应该从优中选尖，这样就能够 保证审判监督高质量高水平地履行职责，从而有力地维护与推动司法公正。

四、实行审判监督只能给予当事人一次性的司法救济的原则

审判监督虽然重要，但审判监督也不是没有限制而任意滥用的。作为一种监督制度，它必须有其运用的范围、界限与体系。除最高人民法院《关于贯彻执行〈民事诉讼法〉若干问题的意见》第207条规定：即依照审判监督程序审理后维持 原判的案件，当事人不得申请再审外，当事人对生效的判决、裁定及调解书到底有多少次申 诉的权利，目前法律及司法解释都没有明文规定，造成在审判监督过程中，当事人多次滥用 申诉权利，检察机关不当地多次抗诉和上级法院随意提审或指令再审的现象经常出现。如某 当事人申诉一宗案件，二审法院依审判监督程序作出了改判的生效的判决，但该当事人仍是 不服，继续向上一级法院申诉，上一级法院即高级法院不仅立案审理，而且也作出与二审法 院许多不同的判决，结果这一案件实际上就经历了三级法院(基层、中级、高级法院)、四次审理(一审、二审、二审再审、高级法院再审)，根本体现不出《民事诉讼法》规定的两审终 审制度的原则。我们姑且不必去讨论究竟那一次判决的正确，但即这一案件的多次反复审理，都会使诉讼参与的当事人无所适从，并由此对国家法律和司法程序产生怀疑与不信任，也损害了判决及裁定书的权威性，这是其一；其二是该案件确定的法律关系长期得不到承认、实 现与稳定，不利于当事人权利义务的实现与履行，也不利于社会的稳定与发展；其三是无休 止的诉讼拖累浪费了大量的人力、财力、物力，诉讼成本不断增加，不利于维护国家利益和 保护当事人的合法权益。因此，对于审判监督现有的法律仅规定当事人提起再审期限为两年 ，而不明确规定当事人对生效的判决、裁定、调解书申诉的次数是远远不够的。因为经过再审后所作出新的判决、裁定，即使是发生法律效力的终审判决、裁定，如当事人对此新的发 生法律效力的判决、判定不服仍可以申诉；检察机关或上级法院也因法律未明确规定而应当 事人的请求也可以提起抗诉或提审等等，这些情况是目前司法实践中普遍存在的问题。笔者认为滥用审判监督行为，其结果只能是弊大于利，故法律必须明确规定审判监督的次数。因此，为了提高审判监督的质量，以免造成诉累。应规定，审判监督只能给当事人一次性的司法救济机会。这样规定的好处有：第一、有利于提高审判监督的效率与效力，增强审判监督 组织及人员的责任与使命感。审判监督作为司法救济的手段与其他权利一样它是有条件的，无限制的滥用该权利，只会损害这种权利的意义与作用。若有法律明确或最高人民法院用司法解释形式规定提起申请再审的机会只有一次，则作为审判监督组织及其人员就会感到自己 的责任重大，并努力做好申诉案件的复查工作；当事人在经过复查再审之后也明白法律的规 定与意义，可以息讼服判，并努力按照司法文书所确定的权利与义务来履行。第二，有利于司法权威的树立和司法裁判的确定性、稳定性。任何权威都有它的一维性、确定性、长久性 ，这样，人们才能对其形成信念、认可与服从；我变的权威不仅动摇诉讼当事人对打官司的 信心而且会对其价值产生怀疑。司法文书(主要指判决、裁定或调解书)的权威性因为它是依 法定程序作出的，且以大量的事实证据来作为结论的前提，并有国家的法律作为处理标准；同时，经过复查的案件或再审的案件大多都已经历过了一、二审，因此第三次审理也就是复 查再审应该说是比较可靠的，维持这种科学与可靠的司法裁判权就显得很有必要。第三，有利于降低诉讼成本，减少当事人的累诉和国家不必要的支出。市场经济讲究效益，作为市场 经济的保障机制——司法审判当然 也应该讲究效益和质量，不限制的诉讼纠缠——有的当事人往往是出于不知或不懂而为了所谓的出气来打这些不息官司的，更多的当事人还是为了维护自身不当利益而故意拖延时间来 多次提起所谓的申诉的。因此，在法律上明确限制当事人申诉次数，就可以减少与消除这些 当事人的各种不当打算与行为，为国家和当事人节省宝贵的时间、精力与财富。第四，有利于提高法院与法官的威信。当某种权威受到怀疑时，行使这种权威的机关与人员其素质、能力及信用都是受到质疑的，尤其是审判机关外的监督机关由于法律规定不明确而多次不当提 出抗诉或监督意见，都会使人们产生某种错觉，即审判机关及审判人员的办案能力、业务水平究竟高不高?否则一个官司何以多次纠缠不清、不断?故对于再审这种司法救济的手段与措 施是不能随便滥用的，滥用再审手段不仅会损害司法的权威性，而且不利于社会关系的稳定 ，更不利于公民对法律和司法尊严的信心与服从。因此，笔者建议，对于司法救济(即审判监督)应该在法律或司法解释方面明确规定：“不论是当事人请求再审、检察机关提出 抗诉或上级人民法院指令下级人民法院再审或提审的案件只能给予一次性司法救济的机会， 再审以后所作出的判决、裁定，上级法院或上级检察院不得再依审判监督程序再次进行再审、提审或抗诉。”

由于审判监督程序给予当事人只有一次性司法救济的机会和权利，自然诉讼参与人会珍惜法律给予的这种权利与机会。但如何防止当事人的正当申诉权利被原审法院驳回申请这一 弊端产生的问题，笔者认为，当事人的申诉被原审法院驳回的情况有两种：一种是当事人提出的申诉不符合《民事诉讼法》第179条规定的五种情况中的任何一种；另一种是当事人提 出的申请符合《民事诉讼法》第179条规定的五种情形中的任何一种，属于第二种情况的， 为维护当事人的合法权益和捍卫司法公正、本着有错必纠及实事求是的原则，也应对该案作出改判的判决、裁定。如当事人对该判决、裁定仍是不服的，可以向上一级人民法院提出申 诉，上级人民法院可以立案复查，但不能改变业经再审的判决，裁定。如发现错误，对错误人员按照最高人民法院《错案追究责任制》的规定来追究责任人、承办人的责任；造成当事人损失的依《国家赔偿法》来进行赔偿。

综上所述，改革与完善审判监督制度应该以司法公正作为价值取舍的标准，从加强审判 监督力量与提高监督水平的目标出发，探讨出符合司法规律和监督特点的作法、措施及制度。