农村土地承包合同纠纷案件情况进行调研的报告

关于对农村土地承包合同纠纷案件情况进行调研的报告

【全文】

国有土地承包经营权就是指国有土地的管理者或经营者，将国有可耕种的土地资源，发包给国有企业内部职工进行生产经营活动，企业职工通过与国有土地管理者或经营者签订土地承包合同取得的承包经营权。本文所指的土地承包经营权是专指国有林业企业中发生的土地承包经营权。当前因国有土地承包权引发的纠纷案件较多，在解决这类纠纷案件中，因无相关法律和相关司法解释，有的人民法院依据《中华人民共和国农村土地承包法》以下简称《农村土地承包法》进行审理，有的依据《中华人民共和国合同法》以下简称《合同法》进行审理，甚至在审理案件中，一种案件会出现两种审判结果。不仅产生纠纷的双方当事人不服，就审理该案件的法官也感到疑惑。因此，对国有土地承包经营权，特别是土地承包经营权的取得、产生纠纷的原因，解决纠纷的法律依据，有必要进行分析和研究，有助于保护企业和承包权人的合法权益。

笔者仅就国有土地承包权纠纷产生的原因及对策，愿与同行进行相关探讨，以求共识。

一、国有土地承包经营权的取得

国有土地承包经营权是一种用益物权，所谓用益物权是指用益物人在一定范围内，通过合法使用他人之物，取得的收益权。用益物权的取得是基于用益物人与物的所有权人双方签订的合同确定的权利义务产生的。显然土地承包经营权，也是基于土地承包经营合同而产生的。它是根据发包人与承包人依法签订的土地承包合同这一法律行为取得的。国有林区土地承包经营权是国有林业企业将经营管理的可耕种的国有土地发包给企业内部职工耕种，国有林业企业是发包人， 其权利主要是收取土地使用费。企业职工是承包权人，企业职工支付土地承包费用后，取得土地承包经营权。企业不干涉承包权人经营活动。

国有林区土地承包经营起步较晚。过去，国有林业企业可耕种的土地均有企业内部的家属队、多种经营站统一经营管理。2001年企业改制后，企业内的家属队、多种经营站均被取消或解散。企业将这些原来由家属队、经营站经营管理的，可耕种的土地资源承包给企业职工经营。因此，国有土地承包经营权的取得，是企业职工与企业签订土地承包经营合同确定的，是否签订土地经营承包合同，是企业职工取得土地承包经营权的前提和依据。

二、国有土地承包经营权纠纷案件产生的原因

国有土地承包经营与农村土地承包经营不同，尽管二者都是土地承包经营，但二者还是有很大区别的。其区别主要在于：

（一） 土地所有权不同，国有土地承包经营承包权人承包的土地是国家所有的土地。发包人是国有土地的管理者即国有企业。而农村土地承包权人承包的土地是农村集体所有的土地。发包人是农村集体经济组织或集体村民组织。

（二） 享受农业政策不同，国有土地承包权人不享受国家对农业生产的补贴政策，每年按照合同规定，向发包人交纳土地承包费。农村土地承包权人在农业生产中享受国家农业生产的补贴政策，每亩地享受20元补贴，每年不用交纳土地承包费。

（三） 承包形式不同，国有土地承包经营方式，是采用竞价承包方式进行承包。承包人须取得竞价资格后才可承包。农村土地承包经营方式，是根据家庭人口数量，按份承包，无需竞价。

（四） 承包人不同，国有土地经营承包的承包人，一般是企业职工或职工的家属。职工是否参加承包，根据自愿原则，企业不强迫承包。而农村土地承包的承包人是农村集体经济组织成员，按照成员中家庭人口数量承包，每个成员包括未成年人、孤寡老人须有承包田，也可实行家庭联产责任制承包，承包人是固定的。也有人称为是口粮田，每个成员都有承包份额。由于国有土地承包经营与农村土地承包经营不同，产生土地承包权纠纷的原因也不同。

三、土地承包经营权纠纷产生的原因

土地资源是再生资源，人们可以通过对土地的各种经营活动，取得较多的经济效益和经济利益。谁承包了土地，谁就有了土地经营权，谁就可能得到不同的经济利益，特别是经济发展的今天，人们对土地资源的重新认识，都渴望得到土地。因此，土地承包经营权产生纠纷也就不怪了。土地承包经营产生的原因主要有以下方面

（一）土地承包经营产生的历史原因。过去，由于受历史的局限性，人们对土地资源不够重视，特别是林业企业和职工，认为企业就是进行林业生产活动，种地是农民的事。企业职工也受林业生产的影响，对农业生产不重视。把大量的土地、荒地闲置起来，有的企业将土地白白送给他人使用。2001年，林业企业改制后，企业转化经营机制，除了少量的木材生产外，企业将可耕种的土地、荒地发包给企业职工经营承包。起初，职工都不愿承包，从主观上说，大多数企业职工没有种过地，不会种地，怕种不好赔钱。从客观上说，当时粮食价格比较低，粮食产量低，种子化肥价格高，多数种地的人都赔钱。因此，很多职工宁可下岗自谋职业也不承包土地。在企业发包时，出现职工找人代包，顶名、冒名承包，承包后转包等多种情况。2003年，随着国家对农业政策的调整，对农业生产经营实行补贴，开放粮食价格，企业职工对农业生产有了重新认识。再有土地经营承包合同期限较长，一般规定承包期限三十年。有力促进种粮人的积极性。人们逐渐地感到土地资源的重要性，种地的人多了，过去找人代包，顶名、冒名承包，承包后转包的人，以改当时初衷，要承包土地的人多了，以其承包合同的合法承包人身份，要求实际承包人让地。以此引发的土地承包权纠纷案件逐年争多。

（二）企业不依文件规定发包，默许实际承包人多包地，是引发土地承包权纠纷的客观原因。

2001年，东方红林业局为把可耕种的土地发包给企业职工经营耕种， 下发了东林147号文件，文件规定每名职工可以承包80亩土地，经营期限三十年。每亩承包费35元。为鼓励职工承包，林业局做了大量宣传工作，并对承包土地的职工给予一定的优惠政策，凡是土地承包经营者，视为在岗人员，每年不需向企业缴纳养老待业金（企业以承包权人上缴的部分土地承包费给缴纳养老行业金）。凡是不参加土地承包经营者视为下岗待业人员，每年要向企业缴纳个人养老待业金部分。但是，大多数林区职工不愿承包土地，思想不解放有顾虑，主观上认识不到位，客观上没有耕作经验，当时，粮食价格低，种地耕作成本高，种过地的人怕赔钱。没有种过地的人，不敢种地。因此在落实承包经营责任制中，土地承包落实不下去，在这种情况下，企业对有能力承包的人，默许顶名、挂名、冒名多包，出现了有的职工不承包，有的承包大户以顶名的办法多承包了1000亩土地。还有的职工不承包，为其不缴纳企业养老待业金，找人、托人给自己顶名、挂名承包。在承包合同书上名义是承包权人，实际没有承包，放弃了承包经营权，有实际承包人承包，其与企业无任何关系，企业也给予默认。所谓顶名承包，就是指承包人不以自己名义与企业签订承包合同，而用不参加经营承包、规避企业养老待业金的人的名义与企业签订承包合同。我们把这种不参加承包，规避向企业缴纳养老待业金的人称顶名人，承包人称实际承包权人。所谓挂名承包，是指承包人不以自己名义与企业签订承包经营合同，为多包地用其家庭成员中某一个人的名字与企业签订承包经营合同，家庭成员某个人为挂名人，承包人为实际承包权人。所谓冒名承包是指承包人不以自己名义与企业签订经营承包合同，为多包地用调离企业或脱离企业职工的名字与企业签订承包经营合同。企业不按照文件规定进行发包，名知顶名承包、挂名承包、冒名承包人不参加承包，在合同书中确存在顶名承包人、挂名承包人、冒名承包人的名字，默许实际承包人多包，弄虚作假。顶名承包人、冒名承包人现在以合同书承包权人的身份要地，是土地承包权纠纷引发的客观原因。

（三）合同承包人与实际承包权人无书面合同是引发承包权纠纷重要原因

有的承包人为不种地，又规避向企业缴纳养老待业金，托、找有经营承包能力的人，在企业竞价承包时，给自己挂名、顶名承包。有的承包后转包。实际承包权人鉴于承包人的某种关系和同情，在竞价承包地时与顶名承包人、冒名承包人都有私下口头协议。如我们审理叶光与许凤兰、许凤翠土地承包权纠纷案件中，许凤兰、许凤翠是企业职工，许凤兰不愿承包土地，种地怕赔钱，放弃承包权，但又不情愿向企业缴纳养老行业金， 2001年10月，在企业竞价土地承包经营权时，许凤兰与其丈夫牟来文找到叶光说，种了二年地，都赔了，不能在种地了，以后也不种地了，你在承包时给许凤兰、许凤翠挂名，以许凤兰、许凤翠名义承包。她俩每年就可以不向企业交纳养老待业金就行了。许凤翠已经把家搬到哈尔滨市居住，不会回来种地了。许凤兰也表示以后绝不会种地。叶光对许凤兰、许凤翠的情况比较了解又住在一个林场，在承包时，以许凤兰、许凤翠名义与林业企业签订土地承包经营合同，叶光是实际承包权人，许凤兰、许凤翠只是顶名承包。土地承包竞价时，许凤兰、许凤翠没有参加竞价，叶光参加承包竞价，土地竞价费、承包费均是叶光缴纳的。叶光以许凤兰、许凤翠名义与企业签订土地承包合同。许凤兰、许凤翠说不种地了，叶光与许凤兰及许凤兰丈夫牟来文只是口头约定，没有书面合同。许凤兰向叶光要地种，双方引发纠纷，诉讼到法院。再如我们审理的代茂利与陈军土地承包权纠纷案件，也是这种情况。1995年，代茂利通过土地管理部门批准开垦了200亩荒地，2001年企业改制，竞价土地承包经营权时，代茂利对开垦的土地享有优先承包权。陈军为种地，为规避向企业交纳养老待业金，让代茂利给顶名承包，代茂利在土地竞价承包时，以陈军名义与企业签订了土地承包合同。代茂利是实际承包权人，陈军是顶名承包人。陈军只是口头约定不种地，无书面合同。2005年，陈军以合同书合法承包人身份要代茂利让地，双方引发土地承包权纠纷。无论是顶名、挂名、冒名承包，还是承包后转包，当事人之间都是口头约定，无书面合同。当事人之间权利义务不清，是引发土地承包经营权纠纷的一个重要原因。

四、 解决土地承包权纠纷的几点法律思考

当前，因土地承包经营权纠纷诉讼到人民法院的案件逐年上升。仅就东方红林区基层法院审理的土地承包经营权纠纷案件看，2003年，受理审结25件，占案件总数的6%；2004年，受理审结28件，占案件总数的7%；2005年，审结31件，占案件总数的8.6%；2006年，受理审结22件，虽有所减少，但2007仍有上升的趋势。笔者仅就土地承包权纠纷的产生原因及对策进行有关探讨。

土地承包权纠纷案件情况复杂多样，涉及当事人切身利益，处理不当极易引起当事人涉诉上访。当事人双方没有书面合同，权利义务不清，审理起来比较困难，也比较棘手。笔者对审理这类土地承包经营权纠纷案件几点法律思考。

（一） 如何确定承包权人的法律地位

查明案件事实，确定承包权人的法律地位。是解决承包权纠纷的基础，也是解决承包权纠纷案件的关键。我们就以叶光与许凤兰、许凤翠土地承包权纠纷一案进行分析探讨，谁应该是该案件的承包权人。2001年11月，国有企业的东方红林业局马安山农业实验场竞价承包土地经营权，承包人叶光交纳480元竞价费，以自己、妻子李淑贤、兄长叶明、子女叶青、叶华、朋友许凤兰、许凤翠名义与企业签订了480亩土地承包合同，承包期限三十年。按林业企业文件规定每人只能承包80亩，叶光以自己和他人名义承包了480亩，多包400亩。发包方林业企业默许并承认叶光是承包人。每年发包方林业企业直接向叶光收取480亩土地承包费用。收据是以合同书中的姓名叶光、叶青、叶华、叶明、李淑贤、许凤兰、许凤翠等人开据的。到底谁是承包权人，如依合同规定，叶光、叶青、叶华、叶明、李淑贤、许凤兰、许凤翠都是承包权人。对这个问题有不同观点，有一种观点认为合同名称是谁，承包人就是谁，以合同书为准。另一种观点认为，不能以合同书为准，要看其是否参加了土地竞价活动，与发包方有无合同规定的权利义务关系。谁有权利义务关系谁就是承包权人。笔者同意第二种观点。理由如下，第一，实际承包人为取得承包经营权，向发包方交纳了土地竞价承包费，参加了土地承包经营权竞价活动，取得了土地经营承包活动的资格，通过竞价取得了承包经营权，这是承包权人的真实意思表示。承包人实施的行为是为自己承包土地实施行为，不是为他人代理行为，更不是为他人代包行为。第二，发包方企业承认默认实际承包人的承包行为，每年收取了实际承包人的土地承包费用，与实际承包权人之间产生了权利义务关系。发包方对挂名、顶名人不予认可，发包方不承认与挂名、顶名人有权利义务关系。认为挂名、顶名承包只是形式而已，他们没有参加承包经营活动。因此，在上述承包合同书中顶名、挂名人不是承包权人。叶光参加了土地承包经营竞价活动，交纳土地承包费，与发包方形成了法律上的权利义务关系。叶光是实际承包权人。从合同书上看，名义上许凤兰、许凤翠与企业签订土地承包经营合同，事实上许凤兰、许凤翠没有与企业签订合同，没有参加土地竞价活动，是许凤兰、许凤翠不参加土地承包活动，放弃土地承包经营权，又想规避向企业交纳养老待业金，让他人顶名承包情况下，才有了叶光以许凤兰、许凤翠名义与企业签订的合同。因此，许凤兰、许凤翠不是承包权人。叶光是承包权人。

（二） 如何确定合同效力

以他人名义为自己签订土地承包经营合同，该合同是否具有法律效力，对谁发生法律效力。有二种观点，第一种观点认为，以他人名义为自己签订土地承包合同，该合同对他人有效，对自己无效。理由是以他人名义签订合同，符合民法规定的表见代理行为，合同对他人发生法律效力。以叶光与许凤兰土地承包合同为例，许凤兰让叶光在土地承包中以许凤兰、许凤翠名义承包，即使许凤兰表示种地赔钱，不种地了，没有表示放弃经营权。发包方明知叶光以许凤兰、许凤翠名义竞价土地承包经营，并允许叶光在合同书中签订许凤兰、许凤翠名称，不是叶光名称，符合表见代理行为。所以合同仍对许凤兰、许凤翠发生法律效力。第二种观点认为，以他人名义为自己签订合同，该合同无效。理由是：以他人名义为自己签订合同，首先是欺诈行为。合同法第五十二条第一项规定，一方以欺诈、胁迫手段订立合同，损害国家利益的，是无效合同。其次是合同法第五十二条第二项规定，恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的合同，是无效合同。许凤兰、许凤翠让叶光以许凤兰、许凤翠名义与企业签订土地承包合同，是为自己不种地，规避不向企业交纳养老待业金这一目的，损害了国有企业利益。也是违法合同，因此该合同是无效合同。笔者同意第二种意见。对无效合同，应当建议企业与实际承包人重新签订合同。

（三） 如何适用法律问题

既然国有土地承包权与农村土地承包权不同，所以，在处理国有土地承包权纠纷时，不能适用《农村土地承包法》解决土地承包权纠纷。目前，在无相关司法解释的情况下，笔者认为应适用《合同法》，来解决国有土地承包权合同纠纷案件。理由是：一、国有土地承包权的取得是基于合同产生的，合同确定了实际承包权人的法律地位，取得了土地承包权。二、合同确定了发包方与承包方的权利和义务。所以在审理国有土地承包权纠纷案件应适用《合同法》。
作者：王玮琮