北京市直管公房租赁中承租人变更、拆迁补偿与继承法律问题研究

北京市直管公房租赁中承租人变更、拆迁补偿与继承法律问题研究

随着北京城市建设的迅速发展，以前承租的公房绝大多数都面临拆迁的问题。而根据北京市相关规定，拆迁承租公房的，承租人可以得到一笔数额不小的补偿。在北京房价飙升的背景下，这笔补偿款被寄予解决住房问题的厚望。与此伴随的是最初承租公房的这辈人基本上也到了生命的晚年，面临妥善交代身后事现实。围绕着已经得到、即将得到或可能得到的拆迁补偿款，在家庭内部产生矛盾，很多家庭濒临破裂边缘，令人感叹。据笔者了解，此类问题在北京十分普遍，涉及的家庭很多，在一定程度上影响了首都社会的和谐稳定。

当公房租赁、拆迁、继承这些问题纠缠在一起出现在人们面前的时候，特别是找不到相应法律、行政法规依据的时候，焦虑不安的情绪笼罩在人们心头。下面，笔者根据自己掌握的资料，对北京市直管公房租赁中承租人变更、拆迁补偿与继承的法律问题，谈谈自己的看法，抛砖引玉，求教大方。

一、直管公房租赁及公房使用权

新中国成立后，我国在城镇逐步建立了公有制为主体、实物分配、低租金，“统一管理，统一分配，以租养房”的公有住房实物分配制度。在这种住房制度下，个人不拥有房屋的所有权，而是通过租赁公房的方式解决住房问题。个人支付的租金是很低的，甚至根本不够房屋日常的维护费用，租赁公房居住实际上是公有制下的一种福利待遇。

随着我国改革事业的发展，随着计划经济向社会主义市场经济的转轨，住房制度改革也拉开序幕。总的来说，住房制度改革的趋势是从住房的实物分配到住房分配的货币化，最终实现住房的商品化、社会化。通过对我国住房制度历史沿革的了解，笔者感觉到在住房制度改革的背后始终透露出这样一个信息或政策取向，那就是：不管怎么改，结果应当是有利于“居者有其屋”，保证广大人民群众有地方住。让人民群众无所居住，流落街头绝对不是我国住房制度改革的初衷。明白这种政策取向，对于理解现实中有关机关处理公房租赁的做法是有帮助的。

在公房租赁关系中，出租人的权限、承租人的资格、租赁的期限、租金的标准、出租方与承租人之间的权利义务关系都由政府有关部门统一规定，出租人和承租人意思自治的范围被压缩到极小。公房租赁关系与其说是一种租赁（合同）关系，不如说是公房租赁当事人之间基于政府规范而发生的一种物权关系。公房承租人对于公房的权利实际上不是租赁权，而是一种用益物权，本文将其称之为“公房使用权”。

我国法律上并没有规定居住权。虽然，我们经常看到有的法官在婚姻家庭案件的判决中写到“某某对某某房屋享有居住权”。需注意的是：这里所谓的“居住权”和传统的大陆法系物权法中的居住权是两个完全不同的概念，也可以说“此居住权非彼居住权”也。

总之，北京市目前存在的公房租赁纠纷是我国社会经济体制转型中住房制度改革不彻底的一个残余；公房承租人对于公房享有的其实不是承租权（债权），而是公房使用权（物权）。当然，在法律没有将公房使用权规定为物权的时候，此论断充其量只能作为一种推测，这是要特别声明的。

二、直管公房承租人的变更

请求变更之申请人需要具备什么样的基本条件呢？根据北京市相关规定，申请变更为公房承租人的须满足以下基本条件：原承租人死亡或外迁；与原承租人为同一户籍；是原承租人的家庭成员；与原承租人共同居住一年以上；没有其他住房。另外，满足条件的当事人还须写出书面申请，经出租人同意并办理变更登记后方能成为合法的公房承租人。

但是，上面所列的也只是一部分条件。现实生活中，公房管理部门（房管所）通常要求拟变更公房承租人的家庭成员就承租人变更事宜达成书面一致，甚至有的公房管理部门（房管所）要求对家庭成员达成书面一致的情况进行公证，否则不予变更。问题在于符合变更为承租人的不是一人而为两人甚至多人时，家庭成员达成一致意见的可能性很小。在家庭成员不能达成一致意见的情况下，公房管理部门（房管所）是不可能给办理承租人变更手续的。即使诉到法院，法院对于公房管理部门（房管所）要求家庭成员达成书面一致意见的条件也是尊重的。在家庭成员不能达成一致的情况下，变更承租人的事情只能搁置下来。

在变更公房承租人的问题上，现实中存在这样的案例：家庭成员中的一人瞒着其他家庭成员悄悄变更自己为公房承租人；有的甚至伪造其他家庭成员的签名，骗过公房管理部门（房管所），变更自己为公房承租人。针对这种情况，其他家庭成员起诉到法院要求撤销该变更的，法院一般会支持。但是，如果时间隔得很久了，通过不正当手段变更的承租人根据房改政策已经将公房买下来的，其他家庭成员如何维权（提起何种诉讼请求），实在让人头疼。本文的初步判断是，主张撤销变更会让法官很为难：因为后续的买卖合同效力认定以及房产权属变动的问题如何处理是让人很费脑筋的。在这种情况下，本文认为主张侵权赔偿也许是比较容易让各方接受的。

三、直管公房拆迁补偿款的归属与分配

根据《北京市城市房屋拆迁管理办法》，对公房承租人的补偿可以选择采用以下三种方式：1、公房承租人按照房改政策购买承租房屋，以被拆迁人身份获得补偿；2、被拆迁人以异地安置公房承租人的方式，与公房承租人解除原来的租赁关系（实物补偿）；3、被拆迁人以协议方式收购公房承租人的公房使用权（货币补偿）。现实生活中，比较常见的是第一和第三种方式。而本文的论述仅仅针对第三种即货币补偿方式。

根据《北京市城市房屋拆迁管理办法》，公房拆迁补偿的是承租人，这是很明确的。此前，看到一种论断称公房租赁中的拆迁补偿款归承租人和共同居住的家庭成员共有，窃以为没有依据。但是，后来找到了也许是这种论断的依据，就是《上海市高级人民法院关于房屋动拆迁补偿款分割民事案件若干问题的解答》（以下简称《解答》）。《解答》第九条规定了拆迁补偿款在承租人、同住人之间，一人一份、均等分割的原则。当然，《解答》仅仅适用于上海，并不适用于北京，但是其中所透露出来的政策价值取向也许有一定的参照意义。

本文认为，如果把公房拆迁补偿款理解为承租人及其共同居住的家庭成员共有的话，实务上会面临十分复杂的问题。首先是共同居住的家庭成员的范围如何确定？签署拆迁补偿协议的时候是不是所有共同居住的家庭成员都要参与谈判？并且只有当所有共同居住的家庭成员都在拆迁补偿协议上签字，拆迁补偿协议才有效？结合实务，本文认为，在承租人明确的情况下，主张拆迁补偿款归承租人及其共同居住的家庭成员共有是不妥当的。实际上，在一般人（包括拆迁人）眼里，公房承租人所持有的租赁合同和房产证差不多，持有租赁合同或租赁合同上记载的权利人被视为房主。至于其他家庭成员，一般不予理会的。

在货币补偿方式中，拆迁补偿款的归属及分配取决于以下几个事实的发生顺序：承租人死亡、承租人变更、拆迁的实施。根据上述事实的发生顺序，拆迁补偿款归属及分配的情形可以分述如下：

1、拆迁在公房承租人生前实施，公房承租人在获得拆迁补偿款后死亡的。这种情况下，应当认为拆迁补偿款归承租人所有。公房承租人死亡后，该拆迁补偿款作为个人遗产按照继承法相关规定，由其继承人继承。

2、公房承租人生前与被拆迁人达成补偿协议，但在补偿款落实到位之前死亡的。这种情况也是有可能的，因为拆迁本身有一个周期，从前期的筹备、协商，到拆迁的实施，补偿款的落实存在一个较长的时间跨度。而承租人——大部分都是上年岁的老人了——有可能在这个时间跨度中的任何一个时间点告别人世。在这种情况下，拆迁补偿协议在承租人死亡前还是死亡后达成对于补偿款归属的认定就具有关键意义。如果拆迁补偿协议在承租人死亡前达成，则承租人的地位已经被固定，后来不可能再发生承租人变更的问题。这种情况下，本文认为拆迁补偿款应当归承租人所有。承租人死亡后，拆迁补偿款作为承租人个人的遗产，按照继承法有关规定由继承人继承。如果承租人在拆迁补偿协议达成前死亡的，其承租人的主体资格丧失，不能再以承租人的身份获得拆迁补偿款。

3、原来的公房承租人死亡，家庭成员就变更承租人事宜达成一致意见并经公房产权人或管理人同意变更了公房承租人。变更承租人后发生拆迁，取得拆迁补偿款。这种情况下，应当认定拆迁补偿款归变更后的承租人。理由如情形1所述，不再重复。

4、原公房承租人死亡，因为家庭成员不能就变更承租人人选达成一致或公房产权人或管理人拒绝变更承租人，在此僵持之际，发生拆迁。这种情况最为复杂，也最为普遍。

据了解，实务中不同的拆迁管理部门、不同的历史时期分配拆迁款的做法也不尽一致：有的直接补偿给户主，有的则补偿给原公房承租人，按照遗产继承的规定进行分割，还有有的按实际居住人各自的居住面积进行分割。摸不清统一的法律规则，令人困惑。

四、直管公房租赁与继承

首先必须明确一点：公房是国家财产，不能作为私人财产被继承。公房承租人对于所承租的公房只有使用权，没有处分权。而且公房承租人对于所承租的公房的权利也不能以继承的方式转由其继承人享有，而只能通过变更承租人的方式转由符合条件的继承人或其他共同生活的家庭成员享有。公房承租人也不可以遗嘱的方式对所承租的公房作出实体的处分。当然，拆迁补偿款可以作为个人财产进行处分和继承，这是毋庸置疑的。前提是要准确确定拆迁补偿款的归属。

在公房租赁纠纷中常常出现关于公房或拆迁补偿款处理的家庭协议。家庭协议通常由全体家庭成员共同签署，主要内容是在公房承租人家庭内部就公房或者公房拆迁补偿款的分配、“继承”等问题达成的一揽子协议。关于家庭协议的效力，需要区别分析对待。涉及公房处分的部分，当然是无效的。但是，关于拆迁补偿款分配的内容，如果没有其他违反法律行政法规强制性规定的，应当认定为有效。但是，家庭协议关于拆迁补偿款的分配约定可能实际上对某些家庭成员不公平，例如，本来无权分得拆迁补偿款的家庭成员（没有在拆迁公房中居住，并且有其他住房者）可能通过家庭协议取得拆迁补偿款的份额，这对本来应当获得补偿的家庭成员可能是不公平的。

五、涉及直管公房租赁的诉讼

归纳现实中已经发生或可能发生的与公房租赁有关的诉讼，大概可以包括以下类型：

1、确认之诉

确认公房租赁关系存在或不存在之诉、确认对某公房享有居住权之诉、确认家庭协议无效之诉、确认拆迁补偿协议无效之诉。

2、形成之诉

撤销公房承租人变更之诉、撤销家庭协议之诉、撤销拆迁补偿协议之诉。

3、给付之诉

请求变更为公房承租人之诉（民事诉讼）、请求行政作为（变更）之诉（行政诉讼）、分配拆迁补偿款之诉、腾房之诉（既有可能发生在家庭成员之间，也有可能发生在公房出租人和承租人之间）、侵犯继续承租权经济补偿之诉、变更拆迁补偿标准（数额）之诉等。

在这些诉讼中，由于家庭成员比较多，再加上公房管理部门，参加诉讼的主体比较复杂。在这种情况下，要注意区分不同的法律关系，准确列明不同的主体在诉讼中的地位，特别是不要混淆第三人和被告（现实中比较容易出现将第三人列为共同被告）。

另外，有一些发生在公房出租人和承租人之间的不涉及变更承租人的诉讼在诉讼特征上和普通的房屋租赁纠纷没有本质区别，不必多言。但是，这里边还是有一个问题需要注意，就是有的承租人不了解抗辩权和请求权的区别，本来应当提出反诉的情形，却以抗辩的形式提出，不能得到法院的支持。例如，承租人A因其承租的公房卫生间下水管往返臭味，要求房管所修缮。房管所未能及时修缮，A就拒付租金。房管所将A告上法庭，请求支付租金。A以下水管返臭味抗辩。最后，法官判决A支付租金，至于下水管返臭味的问题，因为A没有提出请求，法官不予理会。A只能通过重新起诉的方式请求解决，费时费力，大可不必。