民事案件审理中人民法院能否审查并适用行政机关制定的规范性文件

尹建文等十九人诉常州友好出租汽车有限公司承包经营合同纠纷案

问题提示：在民事案件审理中人民法院能否审查并适用行政机关制定的规范性文件？

【要点提示】

在民事案件审理中，对行政机关制定的规范性文件进行合法性审查主要包括规范性文件发布的主体、程序以及内容是否合法等，同时，应充分考虑规范性文件的合理性。如果人民法院经过合法性审查后认为规范性文件违法，可以不予适用，但不应亦无权在民事裁判文件中直接宣告其违法。

【案例索引】

一审：江苏省常州市中级人民法院（2001）常民初字第13号（2001年12月20日）

二审：江苏省高级人民法院（2002）苏民终字第035号（2002年5月20日）

【案情】

原告：尹建文等十九人。

被告：常州友好出租汽车有限公司。

常州友好出租汽车有限公司（以下简称友好出租汽车公司）在获得19辆出租汽车经营权后，于1999年12月至2000年4月先后与尹建文等19人签订《出租汽车承包经营合同书》。约定：尹建文等19人承包经营的车辆为桑塔纳轿车，并备随车证件；签订合同时，应向友好出租汽车公司交纳风险保证金10 000元人民币；在经营期间，自理费用，自主经营，自负盈亏，自担风险，按期交费，于每月20日至25日下午17点止向友好出租汽车公司交纳人民币700元及各项规费、税金等应缴款项。经营期满后，友好出租汽车公司收回车辆牌照、行驶证、运营证及所有随车证件并退还风险保证金；尹建文等19人须将车辆交由甲方至有关部门办理报废……合同未尽事宜，按照友好出租汽车公司各项规章及《实施条例》执行等等。19份合同书的承包期限最早的自1999年12月28日起、最晚的自2000年4月6日起至车辆报废或运营证使用年限届满为止。19份合同对承包人应缴纳的购车费等费用未作明确规定。合同签订前后，友好出租汽车公司分别向尹建文等19人收取了购车费315 000元（其中朱金泉缴纳的为314 000元）、风险保证金10 000元、保险费等款项合计人民币6 279 700余元。嗣后，友好出租汽车公司将具有出租经营权的19辆桑塔纳轿车分别交给尹建文等19人经营，尹建文等19人按月向友好出租汽车公司交纳700元及各项规费、税金等应缴款项。

1999年3月24日及8月11日，常州市交通局、常州市物价局、常州市人民政府法制局、常州市工商行政管理局先后联合发布常交发[1999]第13号《关于规范我市客运出租车经营企业经营方式及收费标准有关问题的通知》及常交发[1999]第40号《关于规范我市客运出租车经营企业经营方式及收费标准有关问题的补充通知》两个文件（以下简称常交发[1999]13号和第40号文件），对常州市出租汽车经营企业经营方式和收费标准作出了规定。上述两个文件规定：采用一次性全额承包方式的，承包期为经营权有偿使用期限，购车款、车辆营运前一次性发生的费用、经营权有偿使用金及营运中各种税、费用由承包人承担，经营企业可收取购车款及车辆营运前一次性发生的费用（不含经营权证有偿使用金）15％以下的代办手续费；承包期内经营企业向承包人收取的保证金每辆车不得超过10 000元，每月收取的代理服务费不得超过700元；文件同时明确：文件适用于常州市市区、武进市行政辖区范围内，1999年及以后经营权有偿使用拍卖取得经营权的经营企业的经营方式、收费标准的管理。经营企业必须在1999年9月30日前与承租人、承包人签订合同，并报市交通管理部门备案审查，对已经签订的合同，凡与文件规定有抵触的，按文件规定进行变更。

2001年4月4日，尹建文等19人向常州市中级人民法院起诉，认为按照文件规定，其向友好出租汽车公司交纳购车费等相关费用为312 547．85元或313 281．55元或313 317．55元，请求判令友好出租汽车公司返还违反规定多收的出租车一次性全额承包经营费用1125 531．4元，并承担本案诉讼费用。

【审判】

常州市中级人民法院经审理认为：常州市相关职能部门联合颁发的常交发[1999]第13号和第40号文件，是代表政府对出租汽车行业行使行政管理权，对常州市出租汽车行业的经营行为具有约束力。友好出租汽车公司在收取承包经营人购车款等相关费用时，超出了上述两份文件规定部分应退还尹建文等19人。根据《中华人民共和国民法通则》第五条、第六条之规定，该院于2001年12月20日作出（2001）常民初字第13号民事判决：友好出租汽车公司退还多收取尹建文等19人的出租车经营费用计453 716．05元（其中3人分别为：57 466．95元、59 310．95元、57 466．99元；其余16人各17 466．95元），驳回尹建文等19人的其他诉讼请求等。

一审判决后，友好出租车公司不服，以常州市有关部门的文件违反《中华人民共和国价格法》、《中华人民共和国企业法》为由提出上诉。

江苏省高级人民法院经审理认为：常交发（1999）第13号和40号文件符合江苏省人民政府苏政发[2000]11号《关于切实加强出租汽车等城市公共客运交通管理工作的意见》的规定，是代表政府对出租汽车行业行使管理权，两文件对常州市出租车经营企业确定的收费标准是常州市人民政府依照《中华人民共和国价格法》制订的政府定价，对常州市出租汽车行业的经营行为具有约束力。友好出租汽车公司与尹建文等19人签订的《出租汽车承包经营合同书》虽为有效合同，但在收取购车款等相关费用时，应当遵守上述两文件确定的关于常州市出租车经营企业收费标准的政府定价。因此，一审法院判决友好出租汽车公司将其违反常交发[1999]第13号和第40号文件规定的收费标准多收取的费用返还尹建文等19人并无不当。2002年5月20日，该院遂依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。

二审判决后，友好出租车公司仍不服，以常州市有关部门的文件缺乏法律依据，不产生相应的法律效力为由向江苏省高级人民法院申请再审。

该院经复查后认为常交发[1999]第13号和第40号文件对常州市出租汽车经营有关当事人具有约束力，友好出租车公司申请再审理由不能成立。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十九条的规定，该院于2005年5月23日作出（2005）苏民一审监字第009号通知书，驳回再审申请。

【评析】

本案是常州市人民政府及其相关职能部门为贯彻执行国务院及其相关部委、江苏省人民政府关于加强城市出租汽车经营管理有关政策而制定颁布常交发[1999]第13号和40号文件，对常州市出租汽车企业向驾驶员收取的管理服务费、租赁承包费和安全风险保证金标准等进行了统一规范。常州市内众多的出租车驾驶员纷纷要求出租汽车公司退还违反该两文件规定多收取的费用，而出租汽车公司则认为费用是按照双方自愿签订的合同收取的，不应退还而产生的纠纷。

本案争议焦点为如何审查认定常交发[1999]第13号和40号两个规范性文件的效力，也即行政机关制定的规范性文件是否对当事人双方签订并履行合同具有拘束力。对于此问题如何认定存在两种截然不同的意见：

第一种意见认为：常交发[1999]第13号和40号文件缺乏法律依据，行政机关不应据此否认出租汽车公司与出租车驾驶员之间承包合同的效力。理由为：（1）该行政文件中定价行为不符合法律规定，违反这种政府文件的行为或合同，不属于违反法律、行政法规的行为，不存在任何导致行为或合同无效的理由。（2）行政机关无权干预出租车经营企业的经营方式，其行政行为不应干涉当事人之间的民事关系，不应侵犯当事人的民事权利。亦有意见认为在我国市场经营多元化的今天，应强调对企业经营自主权的保护，强调契约自由，行政机关通过有关文件来干预当事人之间自愿签订的合同内容于法无据。且合同是双方真实意思表示，不违反法律禁止性规定，为有效合同。

第二种意见认为：常交发[1999]第13号和40号文件合法有效，对常州市出租汽车企业的经营行为具有约束力，出租汽车企业应将超出上述两份文件规定多收取的费用退还给驾驶员。

我们赞同第二种意见。常交发[1999]第13号和40号文件属于规范性文件，规范性文件虽然在立法中和学术界有着不同的称谓，但一般是指行政主体在行政管理中，为贯彻党和国家的方针、政策以及执行法律、法规和行政规章，依据法定权限和法定程序发布的，规范行政相对人行为的抽象行政行为。在民事案件中如何审查适用规范性文件的效力？鉴于规范性文件的制定既要具有合法性又必须满足合理性的要求，对其审查适用可以从合法性、合理性两个方面进行把握：

（一）如何对规范性文件进行合法性审查适用

在民事案件中，对规范性文件进行合法性审查适用主要包括审查规范性文件发布的主体是否合法，发布的程序是否合法以及该文件的内容是否合法等。在具体操作上可以坚持以下几个标准：

1．规范性文件与上位法不抵触是人民法院承认其效力的根本标准和前提。与复议机关对抽象行政行为的审查不同，人民法院在民事审判中对规范性文件的合法性审查，主要是从规范性文件是否与上位法抵触的角度进行的，不与上位法相抵触，才是承认规范性文件效力的前提，合理、适当不能作为其前提。规范性文件不与上位法相抵触是指：不能直接与上位法相抵触；不能与法律原则、法治精神、市场经济的基本规则相抵触；不能没有法律、法规、规章授权而限制相对人的权利，或者给相对人增加义务或负担，但为了社会公共利益的需要除外。

2．是否承认规范性文件效力的一般标准是区分负担性行政行为和授益性行政行为。与上位法不抵触是基本前提，然而是否承认规范性文件的效力，应当有一个基本标准，即进一步区分是负担性行政行为还是授益性行政行为，采用有所差别的判断标准。对于负担性行政行为，必须要有法律、法规、规章作为依据，不能仅以规范性文件作为依据，否则，就是没有法律法规依据。对于授益性行政行为，无需要求必须有法律法规规章作为依据，规范性文件可以作为依据。

3．是否承认规范性文件效力的一个补充标准是正确理解和识别“公共利益”。采用上述分类的办法时，一般情况下，凡是负担性的行政行为在没有法律、法规、规章等法律性文件支持的情况下，应当推定为违法。但是在特定情况下，有些负担性的行政行为是基于维护公共利益的需要做出的，符合公共利益，也不应认定为违法，仍然要承认规范性文件的效力。但是为了避免可能出现人为不公的现象，界定公共利益必须从严把握。

此外需要注意的是，如果人民法院进行合法性审查后认为规范性文件违法，可以不予适用，但不应在民事裁判文书中直接宣布其违法。

（二）如何对规范性文件进行合理性审查适用

在民事案件中可以从以下三个方面对规范性文件进行合理性审查适用：

1．前提性审查适用。对规范性文件进行合理性审查适用存在一个前提，即规范性文件是否合法。因为合理是合法范围内的合理，任何违法的所谓“合理性”概不允许。因此，对规范性文件的合理性界定，首要的任务便是审查其合法性。否则，该规范性文件便可以“违法无效”否决，并无探讨其合理性之必要。

2．价值平衡的审查适用。现代国家要求积极行政，行政权的扩张是一种趋势，而行政权所涉及领域又极为广泛。显然，价值冲突不可避免。因此，如何衡平不同方面的利益，解决价值冲突应是规范性文件要达到合理所不可回避的话题。①安全与自由。规范性文件合理性应做到安全与自由的合理平衡，即在追求有效管理的同时，给予人们更多选择的自由。②公正与效率。规范性文件合理必然要求公正与效率的适当平衡。

3．过程性审查适用。即指在规范性文件合法的前提下，对其制定过程中考虑的因素是否合理所进行的考量。①制定动机是否符合正常人的一般判断。行政主体在实施行政行为时应具有合理的动机，只有动机合理的行政行为，才有可能是内容上合理的行政行为。如果行政主体在制定规范性文件的过程中，总是注重设定自己的权力，限制行政管理相对人的行为，正常人都认为其存在偏私时，其动机就是不合理的。②具体措施的设定与实际情况是否相适应。规范性文件对社会管理的实现必须通过一定的手段或措施进行，而这些手段或者措施的设定应与实际相符。一项措施应当能够达到一定的行政管理目的，如果根本无法达到目的，显然该项措施是不合理的。③程序是否适当。程序的适当性包括两层含义：一方面，规范性文件的制定程序是否适当，即是否通过了严格的审查论证以及相关的其他程序。另一方面，规范性文件所规定的具体措施的实施程序是否适当。即是否能够保证行政管理活动顺利进行以及行政相对人有关权利的保障。

针对本案而言，从合法性的角度来看，首先，常交发[1999]第13号和第40号文件并不与法律、法规相抵触。两文件不违反《中华人民共和国公司法》及《中华人民共和国企业法》，因为尹建文等19人与友好出租汽车公司之间的承包经营关系并非企业内部承包关系。而是相互独立的民事主体间的承包关系；两文件亦不违反《中华人民共和国价格法》。该法第二十条第（三）款规定：“市县人民政府可以根据省、自治区、直辖市人民政府的授权，按照地方定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定在本地区执行的政府指导价、政府定价”。政府定价，是指依照价格法规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围制定的价格。而且，江苏省人民政府苏政发[2000]11号《关于切实加强出租汽车等城市公共客运交通管理工作的意见》规定“出租汽车企业向出租汽车驾驶员收取的管理费、服务费、租赁承包费和安全风险保证金标准，由省辖市物价部门会同行业主管部门核定”。常州市物价局、常州市交通局、常州市人民政府法制局、常州市工商行政管理局联合颁发的常交发[1999]第13号、第40号两个文件应视为得到省政府的授权。此外，按照《中华人民共和国价格法》第十九条：“政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围，以中央的和地方的定价目录为依据”。虽然1992年省价格管理目录明确，出租车收费由省物价局、省建委管理，但是江苏省物价局于1999年9月29日作出苏价服函[1999]156号《关于对出租车收费管理问题的复函》：“……在中央和省价格（收费）管理目录尚未颁布前，对出租车的收费行为，暂委托你市（常州市）实行统一规范管理。……”亦属江苏省物价局对常州市物价局的追认授权。因此，常交发（1999）第13号、第40号文件对常州市出租车经营企业确定的收费标准是常州市人民政府依照《中华人民共和国价格法》制订的政府定价，对常州市出租汽车行业的经营行为具有约束力。

其次，常交发[1999]第13号和第40号文件是基于维护公共利益的需要做出的，因为出租车作为城市重要的公共交通事业，其运营、发展状况与广大人民群众的生活密切相关。维护出租车经营业有序、健康发展事关广大人民群众的根本利益。为了克服出租车经营秩序混乱、给人民群众出行和城市公共交通事业的发展带来不利影响的状况，国务院办公厅及建设部、交通部等有关部委先后发文明确要求要“规范驾驶员与经营者之间的经济关系，做到权责平等，风险共担，收费合理；要对出租汽车经营企业内部收费情况进行一次全面清理，合理限定企业收费项目及金额”。江苏省人民政府为贯彻国务院的要求也发文指出要规范出租汽车企业的收费行为，坚决遏制乱收费。可见，常交发[1999]第13号和第40号文件内容与国务院及有关部委、省政府的政策要求是一致的，而且两文件的施行有效保证了常州市出租经营业有序健康发展。两文件符合大多数人的利益，应承认其效力并予以适用。最后，常交发[1999]第13号和第40号文件只是对出租汽车企业与驾驶员之间利益进行调整，其并未向出租汽车企业征收额外的费用，是代表政府对出租汽车行业行使管理权。

从合理性的角度来看，常交发[1999]第13号和第40号文件除具备合法性外还具备充分的合理性。首先从行政机关本身而言，制定该两个文件具有合理性。因为常州市有关部门制定该两文件并没有为本部门谋取私利，其目的是为了克服出租车经营秩序的混乱而对出租汽车经营企业与驾驶员之间的利益分配进行政策性调整，即通过矫正出租汽车经营企业片面追求自身利益最大化及稳收渔利、拒担风险而无视驾驶员利益的方式来实现公正，促进出租车经营业的健康有序发展。而且，两文件设定的具体措施与实际情况也是相适应的，亦取得了较好的实施效果。其次，从友好出租汽车公司本身而言，在签订《出租汽车承包经营合同书》时，友好出租汽车公司已经知道常交发[1999]第13号和第40号对有关收费标准作出了规定，仍在尹建文等人不知情的情况下签订了收费高于文件要求的承包合同，其行为没有遵循我国民法之公平、诚实信用原则。最后，从尹建文等19人而言，当得知其权利受到侵犯，有关文件已对其利益提供了保护的情况下，要求友好出租汽车公司退还违反文件规定多收取的费用亦是正当的、合理的。

综上，该案无论是合法性还是从合理性分析，都应承认常交发[1999]第13号和40号文件效力，承认其对友好出租汽车公司与尹建文等19人之间签订的承包合同具有约束力，即应当适用该两文件的规定让友好出租汽车公司退还多收取的费用。该案原审判决及驳回再审申请的处理意见是正确的。（一审合议庭成员：雍丽萍　范瑜净　李银芬 二审合议庭成员：周建明　晋海莉　孙悦梅 编写人：江苏省高级人民法院　杨志刚 责任编辑：刘　峥）