改革劳教决定程序使之司法或准司法化

来源：检察日报 作者：姜明安

中央司法体制改革领导小组办公室负责人姜伟2011年10月9日针对外国媒体提出的劳教制度问题指出，劳教制度的一些规定和认定程序存在问题。改革劳动教养制度已经形成社会共识，相关部门作了大量的调研论证工作，广泛听取了专家学者和人大代表的意见和建议，正在研究具体的改革方案。

这个具体的改革方案究竟如何设计，学术界和实务界目前均有不同意见，尚未完全形成共识。有人主张完全废除，以治安管理处罚和刑罚取而代之;有人主张通过建立类似国外、境外的保安处分制度，将劳动教养制度纳入保安处分的范畴;有人主张改造、重构劳教制度，使之司法化或准司法化。笔者倾向于第三种方案而不同意第一、二种方案。

笔者之所以不同意第一种方案，是因为现行劳教制度虽然有种种弊端，但如果完全废除，对现行劳教的对象，如未成年人犯罪怎么处理，没有适当的替代方案，对这些人总不能不处理，听之任之吧?如果对之适用治安管理处罚，无论是罚款还是拘留(最多15天)，均解决不了问题;如果对之适用刑罚，又对他们未来前途影响太大。另外，对于那些流窜作案、多次作案、结伙作案但又不构成犯罪的人，如果仅对之给予罚款或拘留，其社会危害性亦很难消除，会给社会留下不安全隐患。

笔者之所以不同意第二种方案，是因为我国现行劳教制度适用的对象与国外、境外保安处分制度适用的对象不同。国外、境外保安处分制度主要适用于有社会危险性的精神病人、吸食毒品的人、某些传染病人(如麻风病人、花柳病人)、酗酒的人等，而我国现行劳教制度主要适用于具有违法犯罪行为，但不适用刑罚处罚的人。

笔者赞同第三种方案，即对劳教制度进行改革、重构。劳教制度改革、重构，应从劳教的目的与功能、劳教对象、劳教决定程序、劳教方式和劳教救济途径五个方面着手，其中最重要的是改革劳教决定程序使之司法或准司法化。

关于劳教目的与功能，国务院最初发布的关于劳教问题的决定确定为两项:一是将被劳教者“改造成为自食其力的新人”;二是“维护公共秩序，有利于社会主义建设”。但是现在不少地方往往只重视劳教维护社会秩序的目的与功能，将之视为“维稳”的重要手段。为了“维稳”，甚至可以忽视尊重、保障人权原则，任意扩大劳教对象的范围，缩减劳教审批的基本程序，导致劳教性质的异化。如果对劳教制度进行改革，首先即应进一步明确劳教的基本目的与功能是“矫治”:教育被劳教者，使之认识违法行为的错误与危害，从而在今后不再实施违法行为(在这个意义上，可以考虑将“劳教”制度改名为“违法行为矫治”制度)。当然，劳教除了矫治的目的与功能外，仍然应有维护社会秩序的目的与功能，但这一目的、功能必须受“尊重和保障人权”原则的制约。

关于劳教对象，国务院最初发布的关于劳教问题的决定确定为4种人，1982年公安部发布的《劳动教养试行办法》扩大为6种人，2002年公安部发布的《公安机关办理劳动教养案件规定》又扩大为10种人，范围越来越大。如果对劳教制度进行改革，对劳教对象的范围无疑应加以限制和缩减，劳教对象应主要限于违反治安管理，屡教不改，但又不能予以刑罚处罚的人(如行为尚不构成犯罪，或行为虽构成犯罪但行为人不满16周岁，或依法应免予刑事处罚的人)。因此，在现行劳教对象中，应去除初次实施违法行为的人、去除所谓“无理取闹、扰乱秩序，且拒绝、阻碍国家机关工作人员执行公务”的人，去除赌博、卖淫、嫖娼的人，去除吸食、注射毒品的人，去除“危害国家安全情节显著轻微”的人。对于这些人，应通过其他制度治理，法律不应赋予劳教制度以治理这些社会问题的功能，不能用一个制度去解决不同性质的问题。法律更应禁止任何地方、机关或个人以“维稳”的名义或其他任何名义对批评政府的公民或向政府提出申诉、控告、检举、上访的公民适用劳教。

关于劳教决定程序，根据《公安机关办理劳动教养案件规定》，公安机关自设劳动教养审批委员会审批劳动教养案件，并以劳动教养管理委员会的名义作出是否劳教的决定。这种劳教决定程序是明显违反正当法律程序原则的。根据正当法律程序原则的要求，任何国家机关作出涉及公民人身自由的决定，都必须适用司法或准司法的程序:行使调查、指控职能的机关应与行使裁决职能的机关分离;应给予被调查、指控人陈述、申辩的机会;裁决程序应有被调查、指控人和他聘请的律师或其他代理人参加，应为被调查、指控人和他聘请的律师或其他代理人提供与调查、指控人进行辩论、质证的机会;决定程序(除依法应保密的以外)应公开进行，允许社会公众旁听。如果对劳教制度进行改革，最重要的是应该改革劳教决定程序，使之司法化或准司法化，以体现正当法律程序原则。

关于劳教方式，《劳动教养试行办法》规定劳教在专设的劳动教养管理所执行，实行劳动(每天不超过6小时)与教育(每天不少于3小时)相结合。如改革劳教方式，可考虑“两条腿走路”:根据被劳教人违法行为的性质和对社会的危险程度，决定在社区对其进行矫治或在专门的劳教场所对其进行矫治。作为劳教，当然既要有劳，更要有教，要通过各种教育方式，感化被劳教人，使其认识错误，改变思维和行为方式。至于劳教矫治的时间，一般应以半年或一年为限。个别到期矫治不达标准的，可通过司法或准司法程序决定再延期半年或一年。

关于劳教的救济途径，《劳动教养试行办法》规定被劳教人对劳教主要事实不服的，可由审批机关组织复查，经复查后决定撤销还是维持劳教决定。改革劳教制度，不应忽视对劳教救济途径的完善。新的法律应在两个阶段为被劳教人提供救济:一是劳教决定阶段，被劳教人对劳教决定不服，可以申请复议或提起诉讼;二是在实施劳教矫治阶段，被劳教人对劳教或矫治机构采取的劳教矫治措施、方式，实施的惩戒行为不服，同样应该可以申请复议或提起诉讼。