集体经营性建设用地入市问题汇总

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什么是集体经营性建设用地

农村集体经营性建设用地，是指具有生产经营性质的农村建设用地，包括农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业、商业所使用的农村集体建设用地。

农村集体经营性建设用地是农村集体建设用地中的一类，其他两类为宅基地和公益性公共设施用地。

农村集体经营性建设用地入市，是指这部分土地在市场上流转，具体包括转让、出租和入股等方式，实质是农村集体经营性建设用地使用权在市场上优化配置过程。

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农村集体经营性建设用地入市历程

（一）改革开放至20世纪90年代末——严格控制阶段

1992年《关于发展房地产业若干问题的通知》：集体所有土地不得直接出让；

1998年修订《土地管理法》：严禁农村集体土地用于任何非农建设；

1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》：严禁城市居民在农村建设及购买住宅；

总之，政府明确不允许农村集体建设用地入市交易。

（二）21世纪初至2008年——探索阶段

2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转”，允许一部分符合规划的农村集体建设用地进入流转市场的新规定。随后，国土资源部发布了“增减挂钩”政策。

这一时期工业化与城镇化对土地的需求快速上升，中央也开始在部分地区进行试点推进，部分地区农村集体建设用地管理制度改革创新取得了积极进展。

据广东省国土部门统计，在珠江三角洲地区，超过半数的农村集体建设用地已经流转。

（三）2008年至2013年——逐步开放阶段

2008年，党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》首次提出建立“城乡统一的建设用地市场”的改革目标，逐步建立让集体土地与国有土地享有平等权益等新政策。

2009年，《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》强调农村土地的确权登记和城乡统一建设用地市场的逐步建立。

2013年，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地入市”。这是农村集体经营性建设用地入市交易的先决条件，是促进社会主义市场经济发展的有力举措。此阶段的地方实践更多，改革力度也更大。

（四）2014年至2017年——全面深化阶段

2014年1月19日，中共中央、国务院印发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》指出，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度，要求有关部门出台更为具体的政策法规和方案推动农村集体经营性建设用地上市。

2014年12月31日，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，决定在全国选取30左右县（市）行政区域进行试点。

2015年2月25日，出台《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定（草案）》。这一阶段中央在全国范围内选取试点区域，为农村集体经营性建设用地上市在全国铺开奠定基础。

（五）2018年至今——立法开放阶段

2018年12月25日，《土地管理法》修正草案第一次提请全国人大常委会会议审议，标志着集体经营性建设用地入市首度由试点进入立法程序。删去了现行《土地管理法》关于从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定；对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。

2019年6月25日，《土地管理法》修正案草案提交十三届全国人大常委会第十一次会议二次审议。

2020年1月1日，新修改的《土地管理法》处理了原法第43条关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定，允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意者的条件下，可通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。同时，使用者取得集体经营性建设用地使用权后，还可以转让、互换或者抵押。

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农村集体经营性建设用地入市条件

根据新《土地管理法》第二十三条、第五十九条及第六十三条第一款和第二款的相关规定，集体经营性建设用地应当符合以下条件：

1.入市的集体经营性建设用地应当符合土地利用总体规划、城乡规划，规划用途应当为工业或者商业等经营性用途。

2.入市前集体经营性建设用地必须要经过依法登记。

3.集体经营性建设用地入市应经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。

4. 入市的集体经营性建设用地应当已在土地利用年度计划中作出安排。

5.其他条件。除了上述四项条件外，实践中，集体经营性建设用地入市通常还存在着其他限定性条件，比如，未被司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或以其他形式限制土地权利，以及符合产业政策和环保要求等。

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农村集体经营性建设用地入市程序

入市实施主体：农村集体经营性建设用地入市主体为代表其所有权的农民集体，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权。

分别属于村内两个以上农村集体经济组织的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权，

属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织代表集体行使所有权；

也可以探索由代表其所有权的农民集体委托授权的具有市场法人资格的土地股份合作社、土地专营公司等作为入市实施主体，代表集体行使所有权。

出让底价：根据各试点地区的实践情况，通常情况下，试点地区规定出让底价不得低于农村集体经营性建设用地（或出让地块所在地区）基准地价的一定比例（比如70%），或者同时规定出让底价不得低于国家规定的相应国有建设用地出让最低价标准。

入市方案：包含入市宗地位置、面积、权属、土地用途、建设规模、土地使用条件、使用年限、土地评估价格、入市方式〔出让、租赁或作价出资（入股）〕、入市交易方式（招标、拍卖、挂牌或协议）、竞买要求及用地监管等内容。

进入公共资源交易平台交易：集体经营性建设用地进入公共资源交易平台交易时，通常由入市实施主体与公共资源交易中心或区（县、地级市）自然资源主管部门签订委托书，委托代理入市交易等有关事项。

土地增值收益调节金：指农村集体经营性建设用地入市环节入市收入扣除取得成本和土地开发支出后的净收益，以及再转让环节的再转让收入扣除取得成本和土地开发支出后的净收益。

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农村集体经营性建设用地二级市场流转

（一）流转形式

集体经营性建设用地的流转形式包含转让、出租（转租）、抵押等。

（二）流转条件

1.流转形式为转让、出租

（1）不存在权属争议或者被司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或者以其他形式限制权利等禁止入市的情形；

（2）按照出让合同、租赁合同或作价出资（入股）协议的约定，履行完毕支付地价款、租金或分配股权的义务，缴纳完毕土地增值收益调节金及其他税费，并取得集体土地使用权证（或不动产权证书）〔针对一级市场上以出让、作价出资（入股）形式入市〕或土地他项权利证明书（针对一级市场上以租赁形式入市）；

（3）集体经营性建设用地使用权人按照出让合同、租赁合同或作价出资（入股）协议约定期限、用途和条件等进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的25%以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。

2.流转形式为抵押

（1）权属清晰、不存在权属争议；

（2）未被司法机关依法查封；

（3）未被依法纳入拆迁征地范围；

（4）未擅自改变用途；

（5）依法进行不动产登记并取得县级以上人民政府或政府相关主管部门颁发的农村集体经营性建设用地权属证书并可办理抵押登记；

（6）符合土地利用总体规划及城乡规划；

（7）农村集体经营性建设用地使用权及其地上建筑物、其他附着物未设定影响处置变现和银行业金融机构优先受偿的其他权利；

（8）具备入市条件的，应具备所有权主体履行集体土地资产决策程序同意抵押、试点县（市、区）政府同意抵押的证明材料等；

（9）法律、行政法规和中国银监会规定的其他条件。

实践中，各试点地区对集体经营性建设用地抵押还有特殊的规定：

（1）海南省文昌市规定，农村集体经营性建设用地在土地一级市场上以租赁方式入市的，租赁期间，出租人与承租人均不得为其设定抵押；

（2）上海市松江区规定，开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款的抵押人限于通过出让或转让方式取得农村集体经营性建设用地使用权的境内外自然人、法人和其他组织（除法律另有规定外），且集体经营性建设用地使用权抵押时所担保的主债权仅限于开发建设该出让地块的贷款，且不得超过合同约定的土地出让价款总额；

（3）浙江省义乌市规定，以出让、作价出资（入股）和转让方式取得的农村集体经营性建设用地使用权可参照国有建设用地使用权抵押的相关规定办理，而以租赁方式取得的农村集体经营性建设用地使用权抵押的，其抵押最高期限不得超过租金支付期限，抵押登记证应当注明租赁土地的租赁期限和租金交纳情况。

（三）流转期限

参照国有建设用地使用权流转期限的规定，在土地二级市场上，集体经营性建设用地使用权转让期限为出让合同〔或作价出资（入股）协议〕规定的使用年限减去原土地使用者已使用年限后的剩余年限，出租（转租）期限不得超过20年，抵押期限不得超过出让合同、租赁合同或作价出资（入股）协议规定的使用年限减去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。

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农村集体经营性建设用地入市案例

1.2016年北京大兴区西红门项目

入市方式：出让；

出让土地性质：F81绿隔产业用地，主要用于公建、商服、办公、多功能等与产业相关的项目建设；

土地所有权人：北京市大兴区西红门镇第四经济合作社；

入市实施主体：北京盛世宏祥咨询管理有限公司；

出让条件：保障当地农民利益和集体资产，同时设置履约担保用房；

定价：参照国有商业建设用地的定价水平；

出让收入分配：1亿元支付土地增值收益调节金、1亿元支付农民收入、3亿元用于偿还贷款，3亿用于前期拆迁腾退。

2.陵水黎族自治县首宗集体经营性建设用地入市案例

入市方式：出租；

土地所有权人：甘塘二经济社；

入市主体：隆广镇五一村委会；

承租方：海南秉臻实业有限公司；

土地用途：零售商用地，主要建设加油站项目；

租期：20年；

租金支付方式：甘塘二经济社将20年租金扣除土地取得成本、前期合理投入及上交国库的增值收益调节金后剩余的土地价款投入参与合作经营，合作期间由海南秉臻实业有限公司按照承租年限返还参与合作投资额，每年按照投资额的10%固定支付分红。

文章来源：安庆市国土资源局

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