最高法院案例：房屋强制拆除过程中强行带离行为的适格被告
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【裁判要点】
在市、县级人民政府组织实施强制拆除房屋过程中，公安机关在现场仅负责治安秩序、未实施强制拆除行为的，不是强制拆除行为的适格被告。根据职权法定原则，公安机关属于依照法律规定独立行使职权并能够承担相应法律责任的行政机关，对强拆过程中实施的其职权范围内的强行带离行为承担相应责任，是被诉强行带离行为的适格被告。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 判 决 书
（2019）最高法行再32号
再审申请人（一审被告、二审上诉人）湖南省岳阳市人民政府。
被申请人（一审原告、二审上诉人）陈绍汉。
一审被告、二审上诉人湖南省岳阳市公安局白石岭分局。
再审申请人湖南省岳阳市人民政府（以下简称岳阳市政府）因被申请人陈绍汉诉该府及一审被告、二审上诉人湖南省岳阳市公安局白石岭分局（以下简称白石岭公安分局）行政强制及行政赔偿一案，不服湖南省高级人民法院于2017年12月27日作出的（2017）湘行终730号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年9月10日立案受理本案，并于2018年12月19日作出（2018）最高法行申8058号行政裁定，提审本案。2019年2月22日，本院编立提审案号，依法组成合议庭并于2019年5月21日下午在本院第一巡回法庭第二法庭进行公开开庭审理。再审申请人岳阳市政府的委托代理人赖谚辉、曹珊，被申请人陈绍汉的委托代理人彭健、许尚礼，一审被告、二审上诉人白石岭公安分局的委托代理人谢红、李斌辉，均到庭参加诉讼。案件现已审理终结。
湖南省岳阳市中级人民法院一审查明，因京港澳高速公路岳阳收费站车道改扩建项目的需要，湖南省人民政府以（2014）政国土字第1887号《农用地转用、土地征收审批单》批准岳阳市国土资源局征收岳阳经济技术开发区xx乡xx村、斗篷村、龙凤嘴村、新合村部分集体土地的申请。随后岳阳市政府、岳阳市国土资源局据此开展相关的土地征收工作。2014年10月21日，岳阳市政府发布岳土公字（2014）07号《征收土地公告》；2014年12月4日，岳阳市国土资源局发布岳国土征补（2014）01号《征收补偿安置方案公告》。岳阳市江流农业科技开发有限公司（以下简称江流公司）自2006年起在xx乡xx村租赁土地及鱼塘用于葡萄种植及休闲垂钓经营，租赁期限20年，其部分葡萄园、鱼池、水泥坪地、生产辅助用房及零星树木在拆迁红线范围内，系本次征地应当拆除的对象。
2015年3月12日，岳阳收费站车道改扩建项目指挥部（以下简称指挥部）根据征地过程中与各村村委会、村民代表及其他被拆迁对象开会讨论的结果，委托湖南公众资产评估有限公司对《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁安置办法》名录外的拆迁项目进行了资产评估，岳阳市国土资源局适用湘政函（2014）113号《湖南省人民政府关于<岳阳市集体土地征收与房屋拆迁安置办法>的批复》进行核算并累加前述评估结论，核定江流公司地上附着物拆迁补偿款总计1029145元。此后岳阳市国土资源局与江流公司法定代表人彭健进行多次协商沟通，因彭健坚持要求对征收红线外的建筑及经营设施予以一并补偿，双方未能达成一致意见。2015年6月11日指挥部通知彭健领款未果后将款项提存于xx乡xx村村委会；2015年8月6日，岳阳市国土资源局对江流公司进行腾地告知；2015年8月24日，岳阳市国土资源局对江流公司做出岳国土资腾字（2015）第K01号《限期腾地决定书》，要求江流公司在5日内腾出土地。江流公司不服向湖南省国土厅申请行政复议。复议期间，岳阳市政府于2015年9月30日组织相关工作人员现场施工，强行拆除江流公司位于车道改扩建项目红线范围内的生产辅助用房、零星树木、水泥坪地、葡萄园内种植葡萄的设施设备等。陈绍汉系彭健岳父，对于岳阳市政府组织实施的强拆行为不服，在现场阻止强拆行为进行，但未实施过激行为。白石岭公安分局对于陈绍汉采取强制带离现场的行政强制行为，未使用暴力。在带离现场过程中，造成陈绍汉身体受损，经鉴定所受损伤为：右侧第11肋骨两处骨折，右侧第12肋骨骨折，属轻伤二级。陈绍汉于2015年10月2日住院治疗，至2016年5月18日出院，共产生医疗费17082.2元，其中12000元由岳阳市政府垫付。陈绍汉住院期间由杨海湖护理。2016年9月18日，陈绍汉提起行政诉讼，请求确认岳阳市政府、白石岭公安分局于2015年9月30日对其实施的行政强制行为违法；由岳阳市政府、白石岭公安分局赔偿陈绍汉167905元。
另查明，江流公司因要求确认岳阳市政府、白石岭公安分局于2015年9月30日作出的行政强制行为违法并申请行政赔偿，于2016年6月14日向岳阳市中级人民法院提起行政诉讼。该案经过二审终审，确认岳阳市政府于2015年9月30日强制拆除江流公司部分葡萄园、钓鱼池和停车场的行政行为违法。
湖南省岳阳市中级人民法院（2016）湘06行初71号行政判决认为，本案争议的焦点问题为：一、陈绍汉起诉是否超过法定期限；二、陈绍汉的主体身份是否适格；三、白石岭公安分局的主体身份是否适格；四、岳阳市政府与白石岭公安分局对陈绍汉实施的行政强制行为是否违法；五、赔偿责任的承担主体；六、赔偿数额如何认定。
关于起诉期限问题，本案具体行政行为作出时，被告未告知原告起诉期限，起诉期限应从公民知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。陈绍汉起诉在被诉行政行为发生之日起二年以内，未超过起诉期限。岳阳市政府与白石岭公安分局关于起诉期限的抗辩不能成立。关于陈绍汉的主体身份问题，陈绍汉虽不是强制拆除的对象，但其是强制带离现场行政强制措施的相对人，其与针对其实施的行政行为之间有法律上的利害关系，现陈绍汉依法对该行为的合法性提起诉讼，主体适格。岳阳市政府以陈绍汉不是被强拆主体为由认为陈绍汉不是本案适格主体的理由不能成立。
关于白石岭公安分局主体身份问题。在对江流公司部分设施设备强行拆除过程中，白石岭公安分局履行现场维护秩序的职责虽然是接受岳阳市政府指令，但在此过程中，白石岭公安分局以确保现场秩序为由，强制将陈绍汉带离现场的行政行为也应当受到监督。现陈绍汉认为该项行政强制措施违法并提起行政诉讼，白石岭公安分局作为具体实施该行为的行政机关，系本案适格被告。白石岭公安分局关于其不是本案适格被告的抗辩理由不能成立。
关于岳阳市政府与白石岭公安分局对陈绍汉实施的行政强制行为的合法性，此次强制拆除行为已经湖南省高级人民法院（2016）湘行终1460号行政判决终审确认为违法。白石岭公安分局为保障现场秩序，将陈绍汉强制带离现场的行为系该局执行岳阳市政府指令的行为，因该项指令被确认违法，导致强制带离行为也构成违法。陈绍汉主张岳阳市政府与白石岭公安分局实施的行政强制行为违法的理由成立。
关于赔偿责任的承担主体。本案中，虽然对陈绍汉具体实施强制带离行为的是白石岭公安分局，但该局作出的强制带离行为是为执行上级部门岳阳市政府的指令，所采取的行政强制行为的法律后果应当由对其发布指令的岳阳市政府负责。
关于赔偿数额的认定。陈绍汉的经济损失计算如下：一、医疗费17082.2元。二、护理费，陈绍汉住院期间由杨海湖护理，陈绍汉提出杨海湖系江流公司职工，但没有提交证据证实，一审法院对于护理费标准比照2015年居民服务业的工资标准计算。对于陈绍汉的住院期间，经查，陈绍汉于2015年10月2日进入岳阳市三医院住院治疗，自2015年11月2日至出院之日止，没有在该院住院及进行医疗检查的记录，故陈绍汉的实际住院期间应为2015年10月2日至2015年11月2日，共31天，其护理费计算为42494÷365×31=3609元。三、误工费，根据陈绍汉所受损伤（轻伤二级）程度，陈绍汉主张从其住院之日至其正式办理出院手续之日计算误工期间的理由成立，误工期间共计230天，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十四条第一项的规定，按国家上一年度职工日平均工资242.3元计算，242.3×230=55729元。四、陈绍汉被限制人身自由一天，每日赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算，其应获赔偿242.3元。五、精神损害赔偿金的获赔标准应是违法行政行为对行政相对人的精神造成严重损害后果，本案行政行为的违法程度未达到上述标准，对于陈绍汉的该项诉讼请求，不予支持。陈绍汉的以上经济损失共计76662.5元，减除岳阳市政府已代为支付的医疗费12000元，其余64662.5元应由岳阳市政府赔偿。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第三条第一、五项、第三十三条、第三十四条第一项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、第五十六条第四项的规定，判决确认岳阳市政府、白石岭公安分局于2015年9月30日对陈绍汉实施的行政强制措施违法；由岳阳市政府于判决生效后十日内赔偿陈绍汉64662.5元；驳回陈绍汉的其他诉讼请求。陈绍汉、岳阳市政府、白石岭公安分局均不服一审判决，提起上诉。
湖南省高级人民法院二审另查明，2015年9月30日，岳阳市政府召开会议，要求当日下午对涉案项目进行强制施工，其中要求岳阳市交通局负责现场指挥，白石岭公安分局负责维护现场秩序，康王乡政府负责做好思想劝导和维稳工作，施工单位负责强制施工。
湖南省高级人民法院（2017）湘行终730号行政判决认为，2015年9月30日，岳阳市政府在组织实施涉案强制拆除行为时，通知了多个单位参与，该各被通知参加单位按照岳阳市政府的指令，在该强制拆除行动过程中所实施的相关行为的法律后果，依法应由岳阳市政府承担。因此，白石岭公安分局不是本案的适格被告，陈绍汉对白石岭公安分局的起诉，依法应予驳回。
岳阳市政府组织实施的涉案行政强制拆除行为，包括对被征收项目的强制和对拒不离场留守人员的人身强制两个方面。陈绍汉因该行政强制拆除行为受到人身损害而提起本案诉讼，一审法院依法受理后，经审理认为该行政强制拆除行为中的人身强制行为违法，并就此进行裁判，处理得当。岳阳市政府上诉称陈绍汉所诉的行政行为为行政强制拆除行为，一审法院判决确认强制带离行为违法属于判非所诉，其不是本案适格被告的上诉理由，不能成立。
涉案强制拆除行为已被生效判决确认违法，岳阳市政府因违法组织实施该强制拆除行为而造成陈绍汉人身损害后，依法应当承担相应的行政赔偿责任。陈绍汉所提供的相关医院出具的相关证据表明，陈绍汉于2016年5月18日出院，一审对该事实的认定，并无不当。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十四条第一款第一项规定：“造成身体伤害的，应当支付医疗费、护理费，以及赔偿因误工减少的收入。减少的收入每日的赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算，最高额为国家上年度职工年平均工资的五倍。”因该规定并未对受害人“因误工减少的收入”设定年龄限制，岳阳市政府上诉主张陈绍汉不应获得误工收入损失赔偿的理由，没有法律依据。
《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定：“有本法第三条或者第十七条规定情形之一致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”本案中，陈绍汉没有提供证据证明涉案强制拆除行为致使其精神损害并造成严重后果，故陈绍汉请求岳阳市政府对其进行精神损害赔偿的诉求，没有事实和法律依据。
综上所述，陈绍汉、岳阳市政府的上诉理由不能成立，不予支持；白石岭公安分局的上诉理由部分成立，对其成立部分，予以支持。一审认定事实清楚，但部分法律适用错误，部分处理结果不当，依法应予纠正。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第三项，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一、二项的规定，判决驳回陈绍汉对白石岭公安分局的起诉；维持湖南省岳阳市中级人民法院（2016）湘06行初71号行政判决的第二、三项；变更湖南省岳阳市中级人民法院（2016）湘06行初71号行政判决的第一项为：确认岳阳市政府于2015年9月30日对陈绍汉实施的行政强制行为违法。
岳阳市政府申请再审称，1.强制拆除与人身强制属于不同的行政行为，该府组织实施的强制拆除行为仅限于对被征收项目的强制拆除行为，不包括对拒不离场留守人员的人身强制。岳阳市政府并未指令白石岭公安分局实施强制带离行为，其行为系依法定职权作出。即使存在指令，也是指令其维护现场秩序。故岳阳市政府并非行政强制带离行为的实施主体和责任主体，并非本案的适格被告。白石岭公安分局以自己的名义实施强制带离行为，由此产生的法律责任应由其独立承担。2.一、二审判决对于损害结果部分，认定事实不清。陈绍汉年事已高，亦无证据显示仍在编在岗工作，不应有误工费；无证据显示住院时间和护理费支出；无证据证明医疗费、护理费、误工费与强行带离行为存在因果关系。综上，请求撤销二审判决，驳回陈绍汉对岳阳市政府的起诉。
陈绍汉答辩称，因案涉征收补偿未到位，江流公司拒不腾地诉求正当、合理、合法。岳阳市政府征收过程不合法，动用公安民警采取暴力方式强制征地拆除，造成严重后果，应当承担法律责任和赔偿责任，并追究相关负责人的责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十四条第一项的规定，造成身体伤害的，应当赔偿因误工减少的收入，减少的收入每日的赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算，最高额为国家上年度职工年平均工资的五倍。一、二审认定陈绍汉误工费为55729元，按照最高额5倍计算应为278645元，请求法院另行调整增加误工费222916元。综上，请求查明事实真相，依法裁判。
白石岭公安分局陈述称，该局并未实际参与、实施岳阳市政府主导的拆迁工作，二审判决事实认定清楚，适用法律正确。从《情况说明》的内容来看，白石岭公安分局系应上级单位岳阳市政府的要求在强拆当天负责派员到现场维护秩序，属于履行法定职责的行为。行政相对人在现场阻工，白石岭公安分局出于依法履职的必要对其实施强制带离行为，带离过程中并未与对方发生暴力冲突，亦未违法使用武器、警械，没有超过执法的必要限度，行政相对人并未因该局的强制带离行为受到损害。二审已查明系岳阳市政府主导的强制拆除行为违法，由强拆行为引发的相关行为被认定违法，应当由岳阳市政府承担相应法律责任，白石岭公安分局不应承担强拆行为所导致的法律后果。请求维持二审判决。
本院另查明，根据白石岭公安分局询问笔录显示，陈绍汉于2015年9月30日18时48分至19时34分在白石岭公安分局执法办案区接受询问；于2015年11月2日15时38分至16时59分在岳阳市第三人民医院6楼11床接受询问。
再查明，江流公司诉岳阳市政府、白石岭公安分局行政强制及行政赔偿一案，湖南省高级人民法院于2017年3月14日作出（2016）湘行终1460号行政判决。该判决载明经一、二审法院审理查明的事实包括：“岳阳市政府于2015年9月30日组织相关工作人员现场施工强行拆除了江流公司位于车道改扩建项目红线范围内的生产辅助用房、零星树木、水泥坪地、葡萄园内种植葡萄的设施设备等，强拆过程中还造成江流公司饲养的部分土鸡遗失。当日，白石岭公安分局一直在现场维护秩序，未具体实施强拆行为。”一、二审均认为白石岭公安分局在强拆当天派员到现场维护秩序是其履行法定职责的行为，不是强拆的实施主体，江流公司主张白石岭公安分局应当承担法律责任的理由不能成立，判决驳回该公司要求确认白石岭公安分局强拆行为违法及赔偿的诉讼请求。
本院认为，本案的争议焦点问题主要有三，一是本案的适格被告如何确定；二是对陈绍汉的强行带离行为是否合法；三是陈绍汉的赔偿请求应否支持，赔偿数额应如何计算。
一、关于本案的适格被告问题
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。职权法定原则是行政法的基本原则，行政机关依照法律规定独立行使职权并承担相应的法律责任。对于有多个行政主体实施或参加的行政行为，在确定适格被告时，要根据作出行政行为的行政主体是否具有法定职权、在行政行为中的参与程度和具体分工、有无接受委托或指令等情形，结合相关实体法律规范进行综合判定。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。《中华人民共和国人民警察法》第八条规定，公安机关的人民警察对严重危害社会治安秩序或者威胁公共安全的人员，可以强行带离现场、依法予以拘留或者采取法律规定的其他措施。也就是说，公安机关有对违反治安管理行为进行处理的法定职责，人民警察有权对严重危害社会治安秩序或者威胁公共安全的人员实施强行带离等措施。
陈绍汉起诉要求确认岳阳市政府、白石岭公安分局于2015年9月30日对其实施的行政强制行为违法，实质上是要求确认行政机关对拒不离场留守人员实施的强行带离行为违法。本案中，江流公司位于白石岭公安分局辖区范围内，在岳阳市政府组织对江流公司的强拆行为时，白石岭公安分局具有在现场维持秩序并依法采取相应强制措施的法定职权。岳阳市政府在强拆前做出“白石岭公安分局负责现场维护秩序”的工作布置，亦符合职权法定原则，且现有在案证据不能证实岳阳市政府对白石岭公安分局下达过强行带离的具体指令。根据“谁行为，谁为被告；行为者，能为处分”的法定主体原则，本案中被诉的强行带离行为的适格被告是白石岭公安分局，而非岳阳市政府。一审关于将被征收人强制带离现场的行为系白石岭公安分局执行岳阳市政府指令的行为的认定，缺乏事实根据，认定事实不清，应予纠正。二审则认为岳阳市政府组织实施的行政强制拆除行为包括对被征收项目的强制和对拒不离场留守人员的人身强制两个方面，亦属适用法律错误、认定事实不清，本院予以纠正。虽然已有生效判决确认岳阳市政府于2015年9月30日实施的强制拆除行为违法，但一、二审没有结合本案被诉带离行为的职权依据、事实根据和程序要件等进行合法性全面审查，而是简单依据另案的违法事实认定白石岭公安分局实施了强行带离行为且该行为亦属违法，缺乏事实根据和法律依据，本院一并予以指正。
二、关于被诉强行带离行为的合法性问题
根据《中华人民共和国人民警察法》第八条的规定，人民警察有权对严重危害社会治安秩序或者威胁公共安全的人员实施强行带离等措施。根据《公安机关办理行政案件程序规定》（2012年修订）第四十二条的规定，公安机关办理行政案件时，可以依法对违法嫌疑人采取保护性约束措施、继续盘问、强制传唤、强制检测、拘留审查、限制活动范围等强制措施。第四十四条则规定，情况紧急，当场实施行政强制措施的，办案人民警察应当在二十四小时内依法向其所属的公安机关负责人报告，并补办批准手续；当场实施限制公民人身自由的行政强制措施的，办案人民警察应当在返回单位后立即报告，并补办批准手续。第四十五条规定，为维护社会秩序，人民警察对有违法嫌疑的人员，经表明执法身份后，可以当场盘问、检查；对当场盘问、检查后，不能排除其违法嫌疑，依法可以适用继续盘问的，可以将其带至公安机关，经公安派出所负责人批准，对其继续盘问；继续盘问的时限一般为十二小时。
本案中，在岳阳市政府对江流公司实施强制拆除过程中，因陈绍汉在现场实施阻止行为，为维护公共安全，白石岭公安分局对陈绍汉采取强制措施带离现场。白石岭公安分局对陈绍汉的询问时间不违反相关法律法规的限制，亦未对陈绍汉采取其他限制人身自由的强制方式。但是根据一、二审查明的事实及在案证据，白石岭实施上述强制措施，并未提交证据证明其在事后补办批准手续。一、二审均认定，陈绍汉在被带离现场过程中，造成右侧肋骨数处骨折，经鉴定为轻伤二级，并入院治疗。白石岭公安分局虽主张陈绍汉的受伤与其带离行为无关，其强制带离行为未超过必要的限度，但该局并未提供现场执法记录等有效证据证实其主张。白石岭公安分局的强行带离行为违反法定程序，且超过必要限度，应当确认违法。一审判决确认岳阳市政府及白石岭公安分局于2015年9月30日对陈绍汉实施的行政强制行为违法，二审判决确认岳阳市政府于2015年9月30日对陈绍汉实施的行政强制行为违法，均没有事实根据和法律依据，应予纠正。
三、关于赔偿请求应否支持及赔偿数额如何计算的问题
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据；因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。陈绍汉因违法强行带离行为造成的损害，白石岭公安分局应予依法赔偿。在赔偿范围的确定上，一、二审均确认陈绍汉的医疗费、护理费、误工费属于赔偿范围，精神损害赔偿金请求则不予支持，本院予以认可。但是，一、二审均判决应赔偿陈绍汉被限制人身自由一天的赔偿金，则缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。
关于赔偿金额的计算。一、二审对于医疗费、护理费的认定，符合本案实际情况，计算准确。陈绍汉自2015年11月2日以后就没有住院及医疗检查记录，故一、二审在计算护理费时认定陈绍汉的实际住院时间为31天，并无不当。但是，一、二审在认定误工费时又按照陈绍汉主张的正式办理出院手续之日计算误工期间，前后标准不一致。陈绍汉的误工期间也应当确定为31天，误工费为242.3×31=7511.3元。陈绍汉的经济损失包括医疗费17082.2元、护理费3609元、误工费7511.3元，共计28202.5元，其中岳阳市政府代付的医疗费12000元，白石岭公安分局应支付给岳阳市政府，其余16202.5元应由白石岭公安分局赔偿。
综上，岳阳市政府的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十二条之规定，判决如下：
一、撤销湖南省高级人民法院（2017）湘行终730号行政判决；
二、撤销湖南省岳阳市中级人民法院（2016）湘06行初71号行政判决；
三、驳回陈绍汉对湖南省岳阳市人民政府的起诉；
四、确认湖南省岳阳市公安局白石岭分局于2015年9月30日对陈绍汉实施的行政强制措施违法；
五、由湖南省岳阳市公安局白石岭分局于本判决生效后十日内赔偿28202.5元，其中支付给陈绍汉16202.5元，支付给湖南省岳阳市人民政府12000元。
六、驳回陈绍汉的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费共100元，由湖南省岳阳市公安局白石岭分局负担。
本判决为终审判决。
审判长 熊俊勇
审判员 杨志华
审判员 刘艾涛
二〇一九年六月二十日
法官助理 胡 荣
书记员 李 京
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