宅基地确权案件的司法审查（最高法裁判要点汇总）
温贵能 最高人民法院司法案例研究院
编者按：实践中，宅基地确权案件比较繁多，不少当事人对土地权属问题的处理比较困惑，小编根据最高人民法院相关案例的指导精神，对此类案件涉及的知识点进行了归纳梳理，不当之处欢迎批评指正！
01
申请条件的审查
《土地权属争议调查处理办法》第十条规定：“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系；（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。
1.当事人提供的证据不能证明其对宅基地有合法的使用权，其与争议土地不具有直接利害关系，不符合土地权属争议的申请条件。——（2018）最高法行申5291号
2.当事人未说明与其发生土地权属争议的个人或单位，其以使用宅基地多年为由要求行政机关进行单方确权，不符合土地权属争议的申请条件。——（2019）最高法行申12588号
3.宅基地的所有权属于农村集体经济组织，农村集体经济组织成员可以依法取得宅基地使用权，宅基地使用权也因集体经济组织成员资格的丧失而丧失。当事人不具有农村集体经济组织成员资格，也不能继承宅基地使用权，其与争议土地不具有直接利害关系。——（2017）最高法行申6780号
4.宅基地使用权主体是农村集体经济组织的村民，不包括城镇居民，宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。宅基地实行“一户一宅”原则，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。当事人如果转为城镇户口，且已将原有宅基地转让他人，其与争议土地不具有利害关系。——（2017）最高法行申6361号
02
处理机关的审查
《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定:“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。……，个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。
1.”当事人对宅基地使用权的归属主张权利，属土地权属争议，该争议应先经过乡或县级人民政府处理，其直接向法院起诉要求判令行政机关确权，不符合法律规定。——（2019）最高法行申6608号
2.在与民事法律关系交织状态下，土地权属登记背后的民事基础关系属于另一法律关系，在没有当事人对其提出一并审理的情况下，应当由民事途径另案解决。对于权属争议，当事人可通过提起民事诉讼确立权利归属状态后，再由行政机关作出相应处理。——（2018）最高法行申6790号
03
案件范围的审查
1.《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理：(一)土地侵权案件；(二)行政区域边界争议案件；(三)土地违法案件；(四)农村土地承包经营权争议案件；(五)其他不作为土地权属争议的案件。”
例如：当事人诉称村委会对其房屋宅基地采取了“强迫借用”“强制拆毁”“强制收回”等行为，应属侵权案件，不属于《土地权属争议调查处理办法》规定的争议案件受理范围。——（2019）最高法行申14472号
2.由于政府在颁发土地权利证书前会进行土地权利来源的调查和审核，一般而言，当事人取得土地权利证书后，土地权属已经清楚、明确，无需再行申请确权。《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》明确：“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼……”
例如：a.当事人对已经登记在他人名下宅基地，以超出证载土地四至范围、侵犯其宅基地使用权为由，提出权属争议，行政机关一般不能作为土地权属争议案件受理。——（2018）最高法行申8965号
b.当事人对土地登记档案中个别事项记载的真实性问题有异议，可以在宅基地使用权登记案件中寻求救济，不宜要求对宅基地使用权重新确权。——（2018）最高法行申1361号
c.例外情形：《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议，且该办法第十四条列举的排除土地权属争议的案件并不包括已经颁发土地证的案件。《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》关于“土地登记发证后已经明确土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”的规定，是指已经发证的土地登记对土地权属、四至范围界定清楚明确，无需进行土地权属确权的情形。如果根据已经核发的宅基地使用权证无法确定争议土地权属，当事人申请确权的，仍应当属于土地权属确权争议。——（2018）最高法行申2009号
3.土地权属争议调查处理，主要是对当事人土地权利存续期间的权利归属产生的争议进行确权，土地权利存续期间既包括土地权利的现实存在期间也包括曾经存在期间。实践中比较常见的情况是当事人对现在的土地权利归属产生争议，要求人民政府确定争议权利的归属。就曾经存在的土地权利而言，虽然该权利已经不再归属争议当事人，但土地权利的财产利益因某一法律事实转化为其他权利形态后，就可能进一步影响争议当事人之间的现实财产利益，因此，当事人之间对曾经存在的土地权利归属产生的争议与对现存的土地权利归属产生的争议具有同样的现实意义，当事人就此申请人民政府确权，当然属于人民政府土地权属争议确权的职责范围。如本案，争议宅基地被依法征收说明土地性质发生改变，与争议宅基地使用权属分属不同法律关系。行政机关作出的被诉行政处理决定，意在确认土地权属或依法征收后补偿利益的归属。——（2018）最高法行申5877号
04
处理内容的审查
1.《土地权属争议调查处理办法》第九条规定：“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。”第十九条规定：“土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。”根据上述规定，土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任。——（2018）最高法行申6280号
2.《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据，从实际出发，尊重历史，面对现实。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，法庭应当对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，全面、客观和公正地进行分析判断，准确认定案件事实。据此，宅基地权属争议处理要符合处理土地确权争议的基本原则和证据分析判断的基本方法。具体来说，行政机关作出宅基地确权决定时，应当明确争议宅基地的面积、四至等具体情况，查清争议宅基地的权属来源以及变更情况，确定争议各方是否具有争议宅基地的合法权益，作到权属清楚、证据充分、程序合法。——（2019）最高法行申3649号
例如：a.行政机关受理当事人的土地权属争议后，向各方当事人以及相关人员进行调查了解，审查核实了争议双方提交的证据材料，并组织了现场勘验，作出被诉处理决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，体现了从实际出发，尊重历史，面对现实的处理原则。——（2017）最高法行申8605号
b.行政机关受理当事人的土地权属争议申请后，依法指定承办人对争议事实进行调查处理，审查争议各方提交的证据材料，查阅相关土地登记资料，对争议地现状进行实地测绘，并对相关证据进行分析认定，查证属实后，组织各方进行调解。在调解未果的情况下，作出被诉处理决定，该处理决定符合法定程序。——（2018）最高法行申2009号
c.行政机关对于当事人占用土地是否于法有据、是否经合法审批未予考虑,直接依据当事人长期占有涉案宅基地的事实,将争议之地全部确权给当事人，缺乏事实和法律依据。——（2018）最高法行申3837号
d.宅基地确权案件直接涉及第三人合法权益的保护，行政机关在超过举证期限后，主动向人民法院提交证据，证明案件事实的真实性，经审查该证据符合可定案证据的法定条件，人民法院应当予以采信。——（2018）最高法行申2009号
e.一般而言，行政行为是行政机关根据作出时的事实、证据和法律作出的，对行政行为合法性的评价，一般也只能以该作出时的事实、证据和法律为标准，而不能以后续变化的事实、证据或法律规范作为评价原行政行为合法性的依据。否则，将不利于法律秩序的稳定，有损行政行为的公定力和法的安定性。行政机关在收到当事人提出的确权申请之后，对涉案土地权属争议双方及相关人员进行调查并核实相关证据。鉴于当事人并未在该行政程序中提交新证据，行政机关以现有证据无法认定当事人系宅基地使用权人为由作出被诉争议决定，并无明显不当。针对新证据的证据能力及证据效力，宜由行政机关先行判断，而不宜由人民法院在审判程序中作出首次判断。
f.人民政府在调处宅基地权属纠纷案件时，应当首先依据有效的权属证明和不同历史时期的确权文件等证据材料作为确定权属的依据。在同一证据材料存在瑕疵或者不同证据材料之间存在矛盾时，可以根据优势证据规则的证明要求，综合分析认定案件事实，本着有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则公平、公正地确定权利归属。——（2019）最高法行申5100号
3.人民政府处理土地权属争议时，争议各方均不能提供可以采信的证据的，可以根据土地利用状况和公平、公正、合理的原则，从尊重历史，面对现实，有利社会关系尽快稳定的原则出发，确认土地权属。
例如：a.争议宅基地不存在重叠情形，土地及房屋均形成明确的边界。行政机关经过调查，按照公平、公正、合理、尊重历史、面对现实的原则，根据土地利用状况，决定维持土地使用现状，任何一方不得随意改变，认定事实清楚，程序合法。——（2019）最高法行申3711号
b.在因历史原因没有本案相关地籍档案、当事人也不能提供其宅基地合法有效的原始权属凭证或其他有效证据的情况下，经过实地测量并根据当事人现有宅基地使用情况和房屋现状，确定宅基地使用面积，进而作出被诉确权决定，并不违反法律法规的相关规定。——（2018）最高法行申3749号
c.人民政府调处土地权属纠纷，必须以事实为依据，以法律为准绳，考虑历史和现实状况，实事求是作出处理，原则上应当将争议土地确权给长期管理使用争议土地的一方当事人。——（2019）最高法行申4015号
05
其他具体情形
1.房地一体转移是房地产交易的一般原则，即房屋所有权转让时，该房屋占用范围内的土地使用权亦同时转让。《中华人民共和国物权法》第一百四十七条等均体现了房地一体转移原则。当事人主张“卖房不卖地”，但未能提供证据予以证实。按照房地一体转移原则，行政机关经确权认定当事人出卖住房亦包括宅基地一并出卖，并无不当。——（2020）最高法行申1125号
2.农村集体经济组织成员使用集体土地建住宅，办理集体建设用地使用权初始登记应当以批准用地文件为依据，载明宅基地使用权的集体土地使用证为宅基地使用权人享有土地权利的证明。当事人持有房屋所有权证不能作为其享有宅基地使用权的证明，该证载明的房屋四邻范围不能认定为宅基地的占地范围，宅基地使用权应当以所批准宅基地占地的四至范围为准。——（2017）最高法行申7461号
3.原属于农村集体经济组织所有的集体土地，只有在被依法征收后，才能变为国有土地。未经土地征收程序，仅仅是规划变更，将农民所在村、组的集体土地纳入城镇规划区范围，农民的农村集体经济组织成员身份整建制转变为城市居民，原属农村集体经济组织所有的集体土地，并不能当然地转变为国有土地。未经法定程序，土地权属性质不得随意变更。行政机关在涉案土地性质尚需进一步明确之前，进行宅基地确权，缺乏法律依据。——（2018）最高法行申4928号、(2017)最高法行申8929号
4.《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第六条规定：“非农业户口居民（含华侨）原在农村合法取得的宅基地及房屋，房屋产权没有变化的，经该农民集体出具证明并公告无异议的，可依法办理土地登记，在《集体土地使用证》记事栏应注记‘该权利人为非本农民集体成员’。对于没有权属来源证明的宅基地，应当查明土地历史使用情况和现状，由村委会出具证明并公告30天无异议，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府审定，属于合法使用的，确定宅基地使用权。”此为非农业户口居民申请宅基地确权的情形和条件——（2019）最高法行申5716号
5.《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条规定：“非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回。”涉案宅基地倒塌，之后亦未重建，故房屋产权已经灭失，宅基地已由村集体收回。当事人作为原宅基地使用人的继承人不可能通过继承房屋的方式取得宅基地使用权。行政机关将争议土地确权给村集体所有，于法有据。——（2018）最高法行申232号
6.《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定：“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。”当事人取得的宅基地房屋已倒塌，之后一直没有恢复使用，至今早已超过两年，依法应不确认土地使用权。——（2017）最高法行申6432号
7.《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条关于“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定使用权。已经确定使用权的由集体报县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回”的规定，属于行政机关的管理性规定，并非直接判断村民是否失去宅基地使用权的法律依据，行政机关没有经过任何程序，直接在确权程序中认定当事人失去宅基地使用权，属于适用法律错误。——（2018）最高法行申2353号
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（本文由山东高院温贵能整理）
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