浅议当前消费者公益诉讼制度存在的不足与完善建议

浅议当前消费者公益诉讼制度存在的不足与完善建议

作者：刘黎明
　　
随着中国社会经济的快速发展，侵害消费者权益的事件频发。在现有的维护消费者权益的机制不完善的情况下，尽快完善消费公益诉讼制度的呼声日趋高涨。因此，笔者撰写本文针对我国消费者公益诉讼实际面临的问题，借鉴国外比较健全的消费公益诉讼模式，分析消费者公益诉讼产生的根源，提出完善我国消费者公益诉讼的建议，希望能够对我国消费者公益诉讼的发展有所帮助。并继而有效保护消费者的合法权益。

一、消费者公益诉讼制度概述

（一）消费公益诉讼的含义：消费公益诉讼指在消费领域中，原告一方为了维护社会公共利益而提起的一种特殊类型的民事诉讼。具体来说，当商品经营者或服务经营者的不法行为已经或将要侵害国家或公众利益之时，依据法律的授权，组织或个人可以就不法行为提起民事诉讼以维护社会公共利益。

[1]（二）消费公益诉讼的特征：1、具有一定的公益性。在目的上，消费公益诉讼旨在维护社会全体消费者的公共利益。在消费公益诉讼中，通常被诉行为并不直接导致原告私人利益的损害，仅在于希望保护已然受到侵害或危及的消费者的公众利益或社会正常的市场秩序。2、具有一定的预防性。消费公益诉讼的提起不要求必须有损害事实的发生，只要根据实际情况能够合理判断被诉行为有侵害社会公共利益的可能性，即可提起消费公益诉讼。通过这种方式，可以更有效地避免公共利益受到不法侵害。3、扩大了原告的适格范围。消费公益诉讼的当事人适格范围与我国传统的民事诉讼当事人适格范围不同，作为案件原告，可能不是受到被告一方不法侵害而致直接损害的一方，因此，消费公益诉讼的重要特征之一便是扩大了当事人的适格范围。

（三）消费者公益诉讼的特点：1、涉案金额个体小整体大。在消费者侵权纠纷中，那些涉及重大人身伤亡或者较大财产损失的事件所占比重并不是很大，数额不大的消费侵权纠纷却在日常生活中屡见不鲜。2、公益性与私益性交结。权利只有行使才能称之为权利。当前我国消费者诉讼中是以保护消费者个体“私益性”权利提起诉讼，“公益性”的成分占的比例不是太多，但毕竟在中国的法律社会环境之下已经是非常难得。在更多情况下，打假人士的行为遭到人们的质疑，很多人认为他们炒作的成分更多些。笔者认为，消费者一词是相对经营者而言，任何与经营者进行交易的人，除了本身也是经营者的外，都应当被看作是消费者。另外，知假买假的行为也并未动摇道德根本，它有助于打击假冒产品，捍卫消费者权益。3、以个人诉讼的方式进行。我国的消费纠纷发生后，仅能够以受害者自己的名义向法院提起。对于一些群体性的消费纠纷案件，如果没有人提起诉讼，法院遵循不告不理的原则，也只能束手无策。随着《民事诉讼法》的修改，赋予特定的机关和有关组织以诉讼主体资格，也就意味着有权机关和有关组织可以就与自己无直接利害关系的纠纷提起损害赔偿请求。这一规定相对的解决了原告必须是与本案有利害关系的人的僵硬局面，但这一规定仍没有赋予个人以公益诉讼主体资格，实在是一大遗憾。

二、消费者权益诉讼的现状　

（一）消费者维权案件呈现多样化趋势。伴随着消费者权利意识的增强以及侵权行为的扩张，消费者权益诉讼案件也更加多样。首先是问题商品范围的多样化，从劣质食品等逐步扩展到药品、虚假广告等。其次是维权对象的多样化。消费者维权所针对的对象，不仅仅局限于商品范畴，而是逐步扩展到了服务领域。一些公共服务部门、垄断企业违规收费、随意涨价等行为也成为诉讼的对象。

（二）诉讼维权成本过高。消费领域纠纷数额一般较小，消费者自己作为原告则要预付诉讼费用、律师费、差旅费等开支，以及承担败诉所带来的金钱、精神上的风险。过高的维权成本使得大多数势单力薄的单个消费者选择放弃自己“微小”的利益，忍气吞声。鉴于侵权行为所涉及的消费者往往非常广泛，众多消费者的损失加在一起即是一笔相当可观的数目。这无疑是对公共利益的损害，同时也助长了生产经营者违规操作的不正之风。针对以上问题，消费者协会或公益团体欲代替消费者行使诉权时，现行《民事诉讼法》中对原告须与本案有直接利害关系的规定却影响了维权行为的实施。

[2]　（三）消费者权益诉讼从自益性到公益性的过渡。消费者维权案件以前多表现为自益性的个体行为，消费者就个案提起诉讼，各个诉讼之间没有明显联系。随着维权诉讼内容、涉及的范围的扩展，消费者诉讼客观上对商家、厂家行为起到了一定的监督作用，有利于社会生产经营秩序的良性发展；其他消费者也可以“搭便车”，使得公共利益得到了维护。一些地区已经在进行建立消费者权益公益诉讼制度的尝试。同时一些有强烈公正意识、社会责任感的消费者的“挺身而出”，他们宁愿自己承受巨大风险，也要对侵害公共利益的现象打抱不平，抱着为社会公共利益的心态“以卵击石”。这些都使得消费者权益诉讼中个人性质逐渐淡化，公益性的色彩更加浓厚，使得该领域公益诉讼制度的建立有了良好基础。

（四）有利于保护消费者的公共利益。政府对消费者公共利益的保护职能日益加重。但是，政府公共权力的行使并不一定使得社会公共利益得到切实的保护，在实际生活中，有许多违规、违法的行政行为就是打着维护社会公共利益的幌子牟取个人利益，从而导致消费者的合法权利受到损害。

（五）有利于弥补消费者保护案件救济途径的不足。目前我国消费者权益受损害事件时有发生，一些侵权行为甚至对公民生活质量和消费环境造成了恶劣影响，对社会公共利益造成了严重的损害。根据我国《民事诉讼法》的规定，仅当自身的合法权益受到侵犯时才有提起侵权诉讼的资格。但在消费者主张权益的案件中，被侵权人往往是集体消费者的公共利益，根据《民事诉讼法》“不告不理”原则，很难确定并选择直接被侵权人作为原告。消费公益诉讼的引入可以弥补救济手段的不足，维护国家和社会的利益，并践行依法治国的理念与精神。

（六）有利于遏制不法行为。在我国现如今的消费市场中，假冒伪劣商品不断涌现，消费者由于缺陷产品而导致的人身和财产权益受损事件频频发生，在竞争无序、监管松懈的行业或领域中，侵犯消费者权益的现象不容乐观。建立消费公益诉讼制度，有利于净化消费市场环境、引导商品经营者公平竞争。　

[3]（七）法律援助式公益诉讼的建立，有助于减少公众的厌讼、畏讼的心理。公益诉讼本身是针对公益的不法侵害提起的诉讼行为，现行法律规定消费者公益诉讼必须由省级以上消协提出，而在公益诉讼中，面对大型企业或者政府，消协作为弱势群体的一方，常常处于不利地位，因此，在面对权益受到侵害时，公众不愿选择采取诉讼手段，更多的愿意去依赖政府，而独立的法律援助有利于公众对于自身权益的维护。因为他们所共同保护的社会价值具有趋同一致性。法律援助的根本目的在于保护社会的弱者、贫者的合法权益，是国家责任的体现。公益诉讼也是由于社会中处于分散的个体公众的同一权益受到侵害而采取的维权措施，法律援助与公益诉讼的最终目的是推动符合现代诉讼的“个人本位”向“社会本位”的发展趋势，二者的结合，是对于公益诉讼的一大保障。

（八）法律援助式公益诉讼有利于解决公益诉讼经费短缺问题。公益诉讼不同于个人诉讼，诉讼费用来源是制约公益诉讼发展的重要方面，消协作为一个公益性组织，其经费并不足以支持其完成相应的诉讼活动。公益诉讼中引入法律援助，是对诉讼费用的一大保障。但法律援助在我国已经发展了二十余年，经费来源包括财政拨款、援助基金甚至是国际援助，同时我国法律法规还为法律援助提供了司法上的便利条件，包括法律援助中律师开展工作时所产生的相关费用的减免。有利于实现公益诉讼的专业性。目前形成了以法律援助机构专职律师、法律援助机构工作人员、社会律师为主力，辅之以工会、妇联等社团组织、法律院校等社会组织利用自身资源提供法律援助的人员为辅助的工作网络，建立起社会共同参与的法律援助工作格局，可以解决公益诉讼中法律保障问题。　

三、消费者公益诉讼制度存在的不足

（一） 法律条文的缺失。2013 年新修订的《消费者权益保护法》具有高度的概括性，但是模糊性反而更强，目前针对消费者公益诉讼，只有《消费者权益保护法》规定了“消费者协会”这一社会组织。根据立法原意，民事诉讼法司法解释及今后的立法会对“法律规定的机关和组织”作进一步明确的规定和解释，可能赋予其他机关或者组织以消费者公益诉讼起诉权，因而消费者公益诉讼的起诉权尚不能理解为消费者协会所独有。对于法律条文规定的缺失，这需要司法解释和今后的立法来加以解决。

[4]（二） 缺乏对消协起诉权的监督机制。消费者协会是社会组织，它的起诉主体资格来源于法律的授权，但这并不足以改变它与具体的消费者公益诉讼案件并无直接利害关系这一事实，因此消费者协会在消费者公益诉讼案件中存在懈怠的可能，这就需要对消费者协会的起诉权进行监督。若消协不起诉，消费者个人可以不适用消费者公益诉讼，而以个人的名义向法院起诉，但是消费者公益诉讼制度建立的目的就是为了给符合条件的消费者诉讼提供一条新的救济途径，若仍然回到个人起诉，那么建立消费者公益诉讼就失去意义了。对于消协的懈怠或者不当行为，可以考虑由工商行政管理部门对其进行处罚，甚至取消其消费者公益诉讼的起诉资格，由其所在地工商行政管理部门或检察院代为行使。

（三） 消费者协会能力不足。消费者协会已经承担了足够多的社会责任，而将消费者公益诉讼的起诉权赋予给消费者协会之后，消费者协会在原有的责任基础之上，还需进一步承担消费者公益诉讼原告的责任。这对消费者协会自身来说，存在一些困难。一方面，需要更多的经费支持; 另一方面，自身的能力有限。案件多，还需要一定的专业知识和法律常识。以现阶段民事诉讼审理的时间来看，这都需要耗费大量的时间以及人力物力，而这完全超出了消费者协会的能力范围。因此，需要给予消费者协会以更多的人力物力和专业知识支持。

（四）消费者协会的独立性难以保证。消费者协会的经费来源更多的是财政预算拨款和工商部门的支持，而财政拨款最主要的来源就是税收，税收绝大部分又来源于经营者。在消费者公益诉讼中，就会形成很微妙的“三角关系”，作为原告的消费者协会的经费来源于政府，政府的财政税收来源于经营者，而经营者又是消费者公益诉讼的被告。很难保证处在“三角关系”居中者的政府不对消费者公益诉讼施加影响，尤其被告是纳税大户的时候，这种影响就难以避免。另外，消费者协会是社会组织，以中消协为例，协会挂靠在国家工商局，业务上接受国家工商局、国家标准局和国家商检局的指导，其事实上也是“半公”性质组织，具有很强的附属性。在这种情形下，消协作为社会组织本身的独立性就难以得到保证，从而会影响到消费者公益诉讼案件的公正公平处理。

[5]（五）原告主体资格存在局限性。消费公益诉讼主体资格不包括其他消费者组织。由此可知，从法律地位的上看，其他消费者组织也同样享有维护消费者合法权益的职能。但是从法律赋予的职责上看，在我国《消法》第37条规定的消费者协会八项公益职责中，仅有一项概括性条文是关于其他消费者组织的。新《消法》仅赋予了省级以上消协公益诉讼职能。按此规定全国有公益诉讼资格的消协不足40个，这给省级以上消协带来了极大的诉讼压力 .从专业能力来看，省级以上消协专业能力更强，作为公益诉讼主体更为妥当。但在司法实践中，许多消费者保护案件多呈区域性特征，若将公益诉讼权扩张到市、县级消协，可以减少诉讼成本、方便收集证据。因此，在一定程度上，将原告主体资格仅限定在省级以上消协限制了消费公益诉讼的有序进行，对公共利益的保护极为不利。

（六）受案范围存在模糊性。消费公益诉讼的受案范围仅存在“侵害众多消费者合法权益”一个条件，这与《民事诉讼法》的规定并不相符。若在司法实践中，案件只构成侵害众多消费者合法权益，却不构成损害社会公共利益，则会造成受案范围的模糊。这也就造成举证责任的分担存在问题，在消费公益诉讼中，若仍实行“谁主张谁举证”的举证责任，对于公共利益的保护是十分不利的。由于商品信息的不对称性，相比于生产者、经营者来说，消费者通常处于弱势地位，这对于需要证明生产者、经营者存在过错的消费者来说十分困难，缺乏举证的能力，这不利于消费公益诉讼的公平与公正。

（七）立法不完善。在我国法院受理诉讼案件中，公益诉讼案件所占比例小，其中由消费者和消费者社会团体作为原告提起的旨在保护消费者合法权益的公益诉讼案件数量更少，且不论由何种主体作为原告的消费者公益诉讼的案件胜诉率都不高，其次，公民、机关没有成为适格原告主体，如此规定有利有弊，但随着公民自我保护意识的增强、法律素养的提高、行政机关服务意识和执政观念的改变，相信消费者公益诉讼的原告主体也会得到扩充。

（八）维权成本过高，审判时间长。新《消法》实行举证责任倒置原则，这有利于减轻消费者的负担，但消费者毕竟是弱势群体，他们没有那么多的时间和金钱来支撑诉讼。减少诉讼成本，提高诉讼效率，是消费者公益诉讼实践中的重中之重。

（九）消费者“滥诉”，“恶意诉讼”多。有些消费者不考虑其他因素，只要觉得自己吃亏了就提起诉讼，这种情形扰乱了正常的经济秩序，使得商家厂家名誉受损，影响极其不好，从长远上看，对我国经济的发展极其不利。此外，也造成司法程序的混乱，不利于实现司法公正与办案效率。

四、我国消费公益诉讼制度的完善措施

（一）保证原告资格多元化。对于消费者公益诉讼的原告资格，可以赋予省级以下消协公益诉讼职能。我国目前存在的侵害消费者权益的案件数量较多、范围较广，市、县级消协相对于省级以上消协更具有处理消费公益诉讼的便利性，这样才能确保真正切实有效地维护消费者的合法权益。且除了消费者协会外，我国还有许多有能力处理消费公益诉讼的其他消费者组织，应该也同时赋予其他消费者组织公益诉讼职能，以便更好地发挥社会组织的重要作用。

[6]（二）明确受案范围，扩大提起消费公益诉讼的主体范围。除消费者协会外，工商局等行政职能部门也应该具有消费公益诉讼原告资格。一方面，相关行政机关具有维护消费者合法权益的法定职责。另一方面，相关行政机关在调查取证方面相对容易，能够更好的实现对消费者权益保护。就个人能够提起消费公益诉讼，还有待商榷。笔者认为，消费者协会作为原告提起消费公益诉讼并不影响单个消费者就侵害自身合法权益的行为另行提起诉讼，这也符合保护消费者合法权益的立法目的。消费公益诉讼的受案范围必须严格遵循《民事诉讼法》的有关规定，这样不仅体现法定原则，也间接减少了法官处理公益诉讼案件的自由裁量权。其在司法实践中需要确定是否属于消费公益诉讼的范围时，应充分考虑维护消费者的公共利益。扩大民事诉讼起诉资格的范围。可以在民事诉讼法第一百一十九条的基础上针对公益诉讼作例外规定，即明确规定涉及公益侵权的案件的，法律规定的有关机关或组织也可以作为原告提起诉讼。

（三）合理分担举证责任。对于消费公益诉讼的举证责任，可以实行部分商品（如耐用且技术含量高的商品或服务）举证责任倒置，将举证责任合理分配给生产者、销售者，以此减少消费者的举证困难。但是，部分商品举证责任倒置并不是完全免除消费者的举证责任，消费者仍需证明向经营者购买商品或服务的事实，且该商品或服务出现瑕疵；另，对于其他不属于技术含量高的商品或服务仍需消费者承担举证责任。

（四）明确管辖法院。笔者认为，消费公益诉讼的一审案件应该由中院管辖。首先，《消费者权益保护法》规定，提起诉讼的必须是省级以上消费者协会，可见只有在全省范围内具有重大影响的消费侵权案件才可以提起消费公益诉讼，这类案件如果由基层法院管辖，显然不妥当。其次，可以借鉴我国环保法庭的设立，目前，我国环保法庭无一不是设立在中院的。

[7]（五）建立“消费者公益诉讼法律援助专项基金。可以仿效建立“消费者公益诉讼法律援助专项基金”，汇聚社会力量支持消费者公益性法律援助。一方面我们可以加大宣传力度，引起全社会对法律援助事业的关注，号召社会成员为该专项基金捐款，鼓励企事业单位、律师事务所等有经济实力的人捐款，并通过网络或者现场途径举行大规模募捐活动，另一方面，可以借鉴财政宏观调控中的彩票调控法律制度，仿效政府获得财政收入的途径，发行公益诉讼福利彩票。彩票公益金是社会互助对政府调控的补充，应体现出公益性和慈善性。扩大受援人范围，因为我国现行《法律援助条例》中规定的受援人仅为公民，而不包括法人、各种团体等。笔者认为，可以将公益性团体作为纳入法律援助的对像。这些公益性团体虽然在本领域内有着丰富的信息资源和维权经验，但是在涉及运用法律知识解决纠纷时仍要请教律师业，高额的律师费、诉讼费用会让这些本来就经费短缺的社会团体无法支付。而将公益性团体纳入受援人范围，有助于充分发挥社团组织自身的信息优势、专业知识优势，也有利于整合法律援助机构在法律诉讼方面的特长，两全其美。笔者认为，能列入法律援助框架的消费者权益保护公益诉讼主要有产品质量案件和垄断案件两类。对于产品质量案件，当之无愧要纳入公益诉讼范围，完全有必要。同时我国很多公共事业是由政府部门或企事业单位垄断经营的，如电信、铁路等等。提供服务方凭借自己的垄断地位，肆意侵犯消费者的知情权、选择权和公平交易权等诸多权利。对于这些案件，消费者明显处于弱势地位，维权相当困难，因此十分有必要纳入公益诉讼受理范围。

（六）制定与新《消法》相适应的相关配套规定。新《消法》虽然原则确定了消协组织公益诉讼的主体地位，但关于消费者 公益诉讼的具体规定还缺乏相应的配套规定，如诉讼费的收取、律师费的承担，赔偿费的分配、经营者拒不执行法院判决的责任承担等实施细则还需进一步明确。消费者协会负责的肯定是涉及多数消费者的诉讼，但具体包括哪些类型，需要司法解释进一步说明，以明确诉讼主体。究竟哪些涉及多数消费者的公益诉讼适合由消费者协会负责，司法解释明确后，有利于接下来法院审判工作的顺利进行。

[8]（七）改革消费者公益诉讼费用制度，降低维权成本，提高诉讼效率。消费者公益诉讼案件普遍牵涉范围较广，个人和一般组织难以承受诉讼费用，公益诉讼费用可以像国外一样通过多种渠道去筹集，设立为专项资金。同时法院审理消费者提起的诉讼，应当按照有关规定尽量减免诉讼费用，在审理消费者提起的小额诉讼时，为提高诉讼效率，要通过简易程序一审终审，尽快维护消费者合法权益。与此同时借鉴国外经验，引进判例参考。我国近几年的消费者公益诉讼官司多以原告败诉而告终，其中原因有我国举证原则、消费者处于弱势地位外，也与我国公益诉讼发展时间短，法律制度缺失有很大关系。相较外国而言，我国的公益诉讼制度无疑是不成熟的，不管是在法律制度上，还是在司法程序上我国都有很多不足之处，因此，引进国外判例参考，对探索我国消费者公益诉讼如何发展，消费者公益诉讼官司具体如何操作大有裨益。

（八）建立相应的法律援助体系。消费者力量薄弱、分散，难以由消费者个人自身的力量来维护其合法权益不受侵害。法律援助是由政府设立法律援助机构，组织法律援助人员，为经济困难或特殊案件的人给予无偿提供法律服务的一项法律保障制度。通常意义上的法律援助指的是针对刑事案件中被告人为盲、聋、哑人或未成年人没有委托辩护人，或者被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的，即被告人是弱势群体或特殊情形的，应当获得法律援助。在消费者投诉案件中，消费者在合法权益受到侵害后，往往为请律师的费用而担忧，最终放弃了投诉。如果我们建立一套相应的法律援助体系，来帮助消费者申诉，会使得消费者不轻易放弃上诉的权利，从而更好的维护消费者权益。但同时我们也要意识到，诉讼成本的降低和激励机制的建立一方面能极大鼓励消费者积极起诉，另一方面无度的滥诉又势必会造成司法“拥堵”，增加法院财政负担、降低审判质量，且对社会造成长远意义上的不经济。因为公益诉讼的成本无论如何分担，代价依然不小，不过是进行了分散和转嫁，多数情况下大部分甚至全部成本势必只能由被告承担，加上媒体对这类案件的特别关注，对被告而言不管案件胜败如何，都会产生一定消极影响。因此，如果不控制滥诉，实际上是在维护以原告为代表的一种公共利益的同时，有意无意牺牲了另一种公共利益。所以应当把好消费者公益诉讼立案关，以提高诉讼效率，防止“滥诉”和“恶意诉讼”行为。　因为公益诉讼的成本无论如何分担，代价依然不小，不过是进行了分散和转嫁，多数情况下大部分甚至全部成本势必只能由被告承担，加上媒体对这类案件的特别关注，对被告而言不管案件胜败如何，都会产生一定消极影响。因此，如果不控制滥诉，实际上是在维护以原告为代表的一种公共利益的同时，有意无意牺牲了另一种公共利益。所以应当把好消费者公益诉讼立案关，以提高诉讼效率，防止“滥诉”和“恶意诉讼”行为。

结语

在我国进一步加强社会主义民主，健全社会主义法制、依法治国的今天，我国消费者公益诉讼已逐步发展起来。虽然我们这项制度发展晚，但我们能够借鉴国外公益诉讼的经验，弥补我们的不足，探索出与我国国家制度相适应的消费者公益诉讼模式，使得我国的消费者公益诉讼制度日益完善。从而保障作为弱势群体的广大消费者利益。

注释

[1]、颜运秋，马永双《消费者公益诉讼的法理与规则分析》，载河北大学学报2005年第5期。

[2]、敖双红《公益诉讼概念辨析》载武汉大学学报2007年第2期、齐树洁，苏婷婷《公益诉讼与当事人适格之扩张》，载《现代法学》2005年第5期。

[3]、腾云《试论我国消费者公益诉讼制度》，北大法律信息网2012　　

[4]、伍玉功《公益诉讼制度研究》湖南师范大学出版社，2006、 庄晶萍《论法律援助形式的公益诉讼》厦门大学2008 、 张延方《消费者保护法研究》法律出版社，2002

[5]、郑永强《试论我国公益组织的法律地位及其行政行为的可诉性》调查与研究，2009（25）

[6]、赵红梅《有关消费者公益诉讼的三个关键性问题》中国审判2013 年(6)、张晓瑞《我国消费者协会公益诉讼的困境与出路》牡丹江教育学院学报，2013( 5) 、陶建国《消费者公益诉讼研究》人民出版社 2013 年版。

[7]、项炎《公益诉讼的理念与实践》，武汉大学出版社 2010 年版。

[8]、张艳蕊《民事公益诉讼制度研究--兼论民事诉讼机能的扩大》北京大学出版社 2007年版、钱玉文《消费者权利变迁的实证研究》法律出版社 2011年版、徐卉《公益诉讼理论研究》法律出版社 2009 年版。

（作者单位：河北省孟村回族自治县人民法院）